Web 01 - Fundamentos Constitucionais e Legais da Administração Pública - Prof. Jefferson Dalamura

[Música] Olá turma sejam bem-vindos a nossa primeira web aula de fundamentos constitucionais e legais da administração pública nela vamos abordar alguns conceitos estruturantes da nossa disciplina e dar início ao estudo da organização administrativa da República Federativa do Brasil mentes focadas corações abertos e vamos que vamos segundo Eli Lopes Meirelles o direito administrativo compreende um conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado para José dos Santos Carvalho Filho representa um conjunto de normas e princípios que visando sempre

ao interesse público regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a quem deve servir por seu turno Maria Silvia Zanela de Pietro o define como Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus fins de natureza pública tendo por base essas definições Podemos destacar algumas características definidoras do Direito Administrativo primeira trata-se de uma vertente Do direito

público segundo é constituído por princípios e regras que se dedicam a duas tarefas principais reger a função administrativa bem como as pessoas e os órgãos que a exercem tudo isso pautado na existência de um interesse público uma correta compreensão e estudo dessa disciplina requer o domínio de diversos conceitos jurídicos interdisciplinares vamos a eles não há Como desvincular a noção de estado da de pessoa jurídica sendo assim torna-se estratégico abordarmos preliminarmente esse tema Com base no Código Civil brasileiro podemos considerar personalidade uma aptidão conferida a alguém para ser titular de direitos e obrigações na ordem jurídica

essa aptidão pode ser atribuída a duas espécies de pessoas a natural e a jurídica entende-se como pessoa natural o próprio ser humano ou seja o ser vivo nascido de mulher cuja personalidade surge no momento do Nascimento se extinguindo com a morte por sua vez pessoa jurídica pode ser entendida como uma entidade formada por pessoas naturais reconhecida pelo estado em que é registrada e detentora de direitos e deveres uma terminologia que pode se referir à empresas governos organizações ou qualquer grupo criado com uma finalidade específica apesar de ser formada por pessoas naturais as pessoas jurídicas têm

direitos e obrigações específicos e possuem uma personalidade jurídica independente em relação aos membros que a compõem em nossa sociedade as pessoas jurídicas podem ser organizadas em três setores sociais o primeiro deles Abarca As instituições que compõem o governo instrumentos por meio dos quais o estado brasileiro manifesta sua soberania o segundo setor também denominado mercado é composto por indivíduos e entidades que atuam na sociedade mediante a comercialização de bens e produtos ou na prestação de serviços tendo Por marca a intencionalidade lucrativa cabe ressaltar que o mercado não é composto apena por pessoas em entidades que se

enquadrem no conceito de empresário estabelecido lá no artigo 966 do Código Civil nele temos também os indivíduos e pessoas jurídicas que apesar de possuírem intencionalidade lucrativa são regidos pelas normas do direito empresarial situação descrita no parágrafo único do artigo 966 do Código Civil assim no segundo setor temos duas espécies de pessoas físicas os autônomos que em sua maioria são os profissionais liberais regidos pelo regime jurídico e pela ética civilista e os empresários individuais regidos pelo regime jurídico e pela ética Empresarial nele temos ainda a sociedade simples também regidas pelo regime jurídico e pela ética civilista

e as sociedades empresárias regidas pelo regime jurídico e pela ética empresarial A nomenclatura terceiro setor procura designar entidades privadas da sociedade civil que exercem atividades de interesse público desprovidas de finalidade lucrativa não são categorizadas como governamentais primeiro setor nem como empresariais e econômicas segundo setor cabe ressaltar aqui que ser uma entidade sem fins lucrativos não quer significar ser uma instituição Desprovida de lucro o próprio marco regulatório do terceiro setor a lei 13.019 de 2014 esclarece isso afirmando que uma entidade privada sem fins lucrativos é aquela que não distribui entre os seus sócios ou Associados conselheiros

diretores empregados doadores ou terceiros eventuais resultados sobras excedentes operacionais brutos ou líquidos dividendos isenções de qualquer natureza participações ou parcelas do seu patrimônio ao feridos mediante o exercício de suas atividades e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social de forma imediata ou por meio da Constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva são exemplos dessas instituições associações públicas institutos partidos políticos sindicatos organizações religiosas cooperativas Fundações privadas entidades do sistema S ONGs organizações não governamentais organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público dentre as contribuições previstas no artigo 149 da Constituição

Federal a serem instituídas exclusivamente pela união estão aquelas de interesse das categorias profissionais ou econômicas Essa é a base normativa que fundamenta a cobrança das nove contribuições destinadas às instituições componentes do chamado sistema S serviços corporativos que tem como objetivo promover a formação profissional o lazer a consultoria a saúde e a cultura aos Trabalhadores em outras palavras são pessoas jurídicas de direito privado criadas mediante autorização Legislativa desprovidas de fins lucrativos que executam alguma atividade categorizada como serviço de utilidade pública produzindo benefícios ou para grupos ou para categorias profissionais por serem custeados por contribuições estão sujeitos

ao controle estatal inclusive por meio dos tribunais de contas não precisam realizar concurso público para contratar pessoal porém Estão obrigadas a licitar mediante ritos simplificados próprios sendo imunes a impostos incidentes sobre o seu patrimônio rendas e serviços são eles o serviço Nacional de aprendizagem Industrial o SENAI o serviço social da indústria o ces o Serviço Social do Comércio o Cesc o serviço Nacional de aprendizagem comercial o Senac o serviço Nacional de aprendizagem Rural o senar o serviço Nacional de aprendizagem do cooperativismo o cesop o serviço social do transporte CEST o serviço Nacional de aprendizagem do

transporte SENAT e o serviço Brasileiro de Apoio às pequenas e microempresas o sebrai foi em meados da década de 40 que se deu à criação desses organismos e de suas fontes de receita apenas quatro eles o cisco o senar o CEST e o SENAT foram instituídos após a constituição federal de 1988 as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público ocip são entidades privadas sem fins lucrativos criadas por particulares com o objetivo de exercerem atividade de interesse social especificadas na respectiva lei em outras palavras podemos entendê-las como organizações não governamentais que uma

vez cumpridos determinados requisitos recebem uma qualificação do poder público que lhes possibilita uma série de benefícios e parcerias Conforme a lei 9637 de 98 organização social é uma qualificação discricionária atribuída pelo Governo Federal mediante decreto a entidades privadas sem fins lucrativos cuja área de atuação compreende um rol taxativo de atividades preservação ambiental saúde cultura pesquisa científica desenvolvimento tecnológico foram idealizadas para substituir órgãos ou entidades da administração pública elas celebram com o poder público um contrato de gestão que delimita atribuições responsabilidades e obrigações de ambas as partes a partir daí podem usufruir de algumas prerrogativas como

isenções fiscais bens públicos recursos orçamentários governamentais além da sessão temporária de servidores a fiscalização deste contrato é exercida pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada devendo as os apresentar ao término de cada exercício um relatório de cumprimento das metas acordadas posteriormente a essa prestação de contas ocorre o encaminhamento ao tribunal de contas da União as organizações da sociedade civil de interesse público o CP são entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas pelo poder público por meio da celebração de um termo de parceria para o desempenho de serviços não exclusivos de

estado sua área de atuação é mais Ampla do que as organizações sociais e encontra-se detalhada no artigo ter da Lei 9790 de 99 no artigo 2 desse meso diploma são apresentadas algumas vedações da concessão desse título algumas espécies de pessoas jurídicas dentre elas as organizações sociais a qualificação de UMP tem início com um requerimento apresentado ao Ministério da Justiça que analisando o cumprimento dos requisitos legais decide de forma vinculada sobre a outorga da titulação que é materializada mediante portaria na condição de ocip essas entidades podem usufruir de benefícios tais como repasse de recursos orçamentários permissão

de uso de bens públicos anualmente essas instituições prestam contas ao referido Ministério assegurado o contraditório E a ampla defesa tanto as os quanto as ocip poderão perder a sua qualificação as primeiras quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão e as últimas quando da inobservância das normas estabelecidas em lei mediante processo administrativo ou judicial ou mediante Iniciativa popular ou até mesmo do Ministério Público conforme já mencionado o primeiro setor é aquele que Abarca As instituições por meio das quais o estado brasileiro manifesta a sua soberania para sua correta compreensão torna-se necessário investigar

alguns conceitos estratégicos oriundos da ciência política e do Direito Constitucional na precisa definição de georg elek estado pode ser compreendido como a corporação de um povo assentada num determinado território e dotada de um poder originário de Mano com base nessa definição chegamos aos elementos constitutivos de um estado povo território e soberania o povo constitui o elemento humano de um estado são todas as pessoas que possuem um vínculo de nacionalidade com um estado sendo nele residentes ou não podendo ser natos ou naturalizados esse conceito nós se confunde com o de população que traduz uma expressão numérica

demográfica ou Econômica que não revela a existência de uma vinculação política e jurídica existente entre a pessoa e o estado uma população é formada por nacionais estrangeiros e a pátrias residentes ou seja uma massa de indivíduos que em certo momento vivem dentro de uma jurisdição de um estado atualmente a população brasileira é estimada em 214 milh 571 habitantes nação é um conceito mais restrito corresponde a uma população que partilha a mesma origem língua religião e cultura Ou seja pessoas que possuem uma história e identidade comuns como se vê apenas o povo representa um elemento constitutivo

do Estado o território representa a base física de um estado é a extensão geográfica sobre a qual estado manifesta sua soberania seus limites são denominados fronteiras podendo ser naturais ou convencionais cabe ressaltar que território é formado pelo solo subsolo pelo espaço aéreo águas territoriais e pela plataforma continental o prolongamento do solo coberto pelo mar no âmbito interno soberania se traduz no direito exclusivo de uma autoridade Suprema sobre uma área geográfica ou grupo de pessoas não admitindo gradações é a maior expressão do poder político no âmbito de um estado que se manifesta principalmente pela constituição de

um sistema de normas jurídicas capaz de estabelecer pautas fundamentais do comportamento humano no âmbito externo traduz a ideia de igualdade jurídica de todos os estados perante a sociedade internacional soberania não se confunde com autonomia que por seu turno representa a capacidade de auto-organização autogoverno e auto administração conferida às entidades federativas assim a união os estados o Distrito Federal os municípios são dotados de autonomia pois soberania apenas a República Federativa do Brasil possui há diversos registros no decorrer da história acerca dos poderes de estado a própria Bíblia no livro de Isaías Capítulo 33 Versículo 22 faz

menção expressa acerca do Poder Legislativo executivo e judiciário com os nas mãos do Criador vários autores abordaram a teoria da tripartição dos poderes de estado Aristóteles foi o pioneiro contemplando em Sua obra A política a existência de três órgãos separados a quem cabiam decisões estatais o poder deliberativo O Poder Executivo e o Poder Judiciário de forma similar John Locke por meio da obra segundo tratado sobre o governo civil defendeu a existência de um poder legislativo superior aos demais um executivo com a finalidade de aplicar as leis e um federativo a que caberiam as questões internacionais

de governança posteriormente montesque criou o modelo mais aceito estruturado em legislativo executivo e judiciário A ideia era não deixar em uma única mão as tarefas de legislar administrar e julgar vez que a concentração de poder tende a Gerar o seu próprio abuso uma correta aplicação da teoria da partição dos poderes passa necessariamente pela compreensão de que no âmbito de cada um existem funções típicas e atípicas no quadro a seguir é possível verificar o exemplo Brasileiro ao poder legislativo por exemplo cabe típicamente as funções normativa e fiscalizatória porém atipicamente exerce competências administrativas e judicantes como no

caso do Senado Federal julgar o Presidente da República pela prática de crim de responsabilidade nos termos do artigo 52 incisos 1 e 2 da Constituição Federal Nesse contexto torna-se possível inferir que a atividade administrativa não está restrita ao poder executivo é o que se verifica no Cap do Artigo 37 da Constituição que averba a presença da administração pública em todos os poderes seja em nível federal estadual distrital ou Municipal administração pública é uma expressão que pode ser entendida sob duas perspectivas principais como uma atividade ou como um conjunto de Agentes órgãos e entidades assim temos

o sentido objetivo material ou funcional e o sentido subjetivo formal ou orgânico no sentido objetivo material ou funcional a administração pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas órgãos e agentes incumbidos da função administrativas do Estado assim privilegia-se o objeto Isto é o que é realizado e não quem exerce Essas atividades já no sentido formal subjetivo orgânico refere-se à aquelas que exercem a função administrativa ou seja o conjunto de órgãos pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como sendo administração pública Não importando a atividade que Exerça seja no âmbito internacional seja internamente

o estado é considerado um ente personalizado e quando se fala da sua forma Federativa vigora a ideia do pluripiso segundo a qual além da pessoa jurídica Central existem outras internas que estruturam o sistema político tendo como referência o sentido formal subjetivo ou orgânico podemos identificar na administração pública a aplicação de algumas técnicas de organização dentre as quais de destacamos a desconcentração e a descentralização por se tratar de uma pessoa jurídica o estado materializa sua vontade por meio de seus agentes ou seja pelas pessoas físicas que integram seus quadros havendo ainda um grande número de repartições

internas necessárias a sua organização os órgãos públicos a essa repartição interna de atribuições entre órgãos públicos pertencentes a uma pessoa jurídica que com ela mantém vinculação hierárquica damos o nome de desconcentração assim podemos concluir que não somente de pessoa se constitui a administração pública Mas também de órgãos centros de competência desprovidos de personalidade jurídica própria que compõe a estrutura interna das pessoas integrantes da administração como exemplo podemos citar a polícia federal um órgão público que integra outro órgão maior o Ministério da Justiça que integra o poder executivo da pessoa chamada uma união uma secretaria de

educação é um órgão que compõe o poder executivo de um estado do Distrito Federal ou de um município há diversas teorias que procuram explicar a relação existente entre o estado seus órgãos e seus agentes segundo a teoria da identidade o órgão público é o próprio agente mas Aí surge a crítica morrendo o agente o órgão estará extinto pela teoria do mandato o agente público seria um mandatário da pessoa jurídica estatal porém como poderia o estado outorgar o mandato sendo ele desprovido de vontade própria Como o próprio nome sugestiona na teoria da representação o agente público

exerceria uma espécie de curatela dessa forma o estado seria equiparado a alguém incapaz O que seria uma incoerência diante da incontestável responsabilização da pessoa jurídica estatal perante terceiros prejudicados nas circunstâncias em que o agente público ultrapasse os poderes da representação por fim temos a teoria da imputação volitiva ou teoria do órgão da autoria de Otto von girk segundo a qual a vontade da pessoa jurídica estatal deve ser atribuída aos órgãos que a compõe uma vez que estes não possuem personalidade jurídica própria a doutrina administrativista brasileira apresenta diversas classificações dos órgãos públicos contemplaremos aqui de forma

objetiva a classifica proposta pelo professor Eli Lopes Meireles quanto à posição hierárquica Eli classifica os órgãos públicos em Independentes autônomos superiores e subalternos os órgãos Independentes são aqueles que não estão sujeitos a qualquer relação de subordinação como exemplo temos a cúpula dos Três Poderes ou seja as chefias do Poder Executivo as casas legislativas e os tribunais os órgãos autônomos são aqueles localizados na Cúpula da administração imediatamente ou diretamente subordinados à chefia dos órgãos Independentes como exemplos temos os Ministérios da união e as secretarias distritais estaduais e municipais órgãos superiores são aqueles de direção comando e

controle mas sempre sujeitos à hierarquia de uma chefia mais elevada geralmente são identificados como coordenadorias departamentos e divisões A exemplo do Departamento de Polícia Federal órgão subordinado ao Ministério da Justiça da secretaria da Receita Federal do Brasil órgão subordinado ao Ministério da economia e dos Comandos da Marinha exército e aeronáutica subordinados ao Ministério da Defesa por fim os órgãos subalternos seriam aqueles que tão somente desempenham funções de execução seguindo as diretrizes dos órgãos superiores ou seja tem poder decisório reduzido como exemplo temos todos os demais órgãos subordinados ao aos órgãos superiores quanto à posição hierárquica

ele classifica os órgãos públicos em simples ou compostos simples são aqueles que não possuem outros órgãos menores em sua estrutura interna Em contrapartida órgãos compostos são aqueles marcados pela desconcentração ou seja internamente eles estão subdivididos em órgãos menores como temos por exemplo a presidência da república desconcentrada em Ministérios que estão concentrados em departamentos secretarias e comandos e assim sucessivamente quanto à composição ele classifica os órgãos como singulares ou colegiados singulares são aqueles que atuam ou são integrados por meio de um único agente ou seja o poder de decisão encontra-se nas mãos de uma só pessoa

a exemplo da governadoria dos estados e do Distrito Federal os colegiados também conhecidos como órgãos pluripessoal ados por vários agentes sendo as decisões tomadas por meio de uma deliberação coletiva como exemplo teremos o Conselho Nacional de Justiça A descentralização constitui uma técnica de organização em que a criação de pessoas jurídicas autônomas para o exercício de competências administrativas dessa forma a administração pública no Brasil se caracteriza pela coexistência de múltiplas personalidades jurídicas estatais de acordo com o artigo 18 da Constituição Federal a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a união os estados o Distrito

Federal e os municípios todos dotados de autonomia conceito distinto de soberania a autonomia se traduz em três capacidades a de auto-organização quando da elaboração das constituições estaduais e leis orgânicas a de autoadministração por meio da obtenção de recursos que viabilizem a sua autogestão e o autogoverno que em via de regra se traduz na manifestação institucional da existência dos Três Poderes o legislativo o executivo e o judiciário inexistindo Este último em âmbito Municipal diante disso torna-se possível inferir que as pessoas federativas constituem ao mesmo tempo pessoas políticas e pessoas administrativas situação comprovável pela própria repartição com

constitucional de competências estabelecida na Carta Magna em seu título TR que trata da organização do Estado a organização administrativa do estado brasileiro entretanto não contempla apenas entidades federativas na condição de pessoas administrativas nós temos ainda as autarquias as Fundações públicas as empresas públicas e as sociedades de economia mista essas porém desprovidas de autonomia política fez que são tão somente pessoas administ como fruto das técnicas de desconcentração e descentralização apresentadas a organização administrativa da República Federativa do Brasil é sistematizada em duas áreas diferentes as quais denominamos administração direta e administração indireta situação a muito ratificada pelo

artigo 4 do decreto lei número 200 de 1967 na administração direta ou centralizada nós temos a presença das entidades federativas pessoas jurídicas de direito público dotadas de autonomia política e administrativa cujas competências são repartidas constitucionalmente enquanto na administração indireta ou descentralizada temos pessoas jurídicas de direito público e de direito privado dotadas tão somente de autonomia administrativa atuantes em áreas específicas cabe ressaltar que não existe relação hierárquica entre as pessoas que compõem a administração direta e indireta e sim uma vinculação de natureza técnica o que não significa a ausência de mecanismos de controle Visto que temos

a chamada tutela administrativa que na Esfera Federal é materializada por meio do Instituto da supervisão ministerial segundo Fabrício Mota supervisão ministerial é a atividade exercida pelo Estado por intermédio dos órgãos encartados em sua administração direta incidente sobre a entidade da administração indireta disciplinada pela lei e sujeita a regime de direito público com o objetivo de controlar e fiscalizar a sua atuação no tocante à consecução de suas finalidades públicas que justificaram a sua criação de acordo com o artigo 241 da Constituição Federal a união os estados o distrito e os municípios disciplinarão por meio de lei

os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes Federados autorizando a gestão associada de serviços públicos bem como a transferência Total ou parcial de encargos serviços pessoal e bens essenciais a continuidade dos serviços transferidos Diferentemente do que acontece numa relação jurídica contratual marcada por direitos e deveres contrapostos convênio é um momento em que pessoas jurídicas públicas ou privadas ajustam direitos e obrigações com o objetivo de alcançar metas de interesse comum ou seja um negócio jurídico por meio do qual se expressa a vontade de cooperação mútua entre seus participantes tradicionalmente os consórcios públicos eram

considerados uma espécie de convênio administrativo porém com o advento da lei 11107 de 2005 foram configurados como nova modalidade de negócio jurídico plurilateral de direito público com conteúdo de cooperação mútua entre os pactuantes num espectro muito mais amplo cabe ressaltar aqui uma particularidade descrita no decreto 6012 de 2007 um consórcio público é constituído exclusivamente por entes da Federação Ou seja somente a união os estados o Distrito Federal e os municípios podem Celebrar consórcios públicos e que a união somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os estados em cujos territórios estejam situados

os municípios consorciados em linhas bem simples podemos entender consórcio público como um acordo celebrado entre entidades federativas visando a criação de uma nova pessoa jurídica que será encarregada de Alcançar objetivos de interesse comum dos consorciados situação geralmente relacionada à prestação de serviços públicos no que se refere a pessoa jurídica criada Existem duas possibilidades será uma pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos ou uma pessoa jurídica de direito público de natureza autárquica a que se dá o nome específico de associação pública de acordo com o artigo 6to da lei 11107 o consórcio público adquirirá personalidade

jurídica de direito público mediante vigência das leis de ratificação do chamado protocolo de in ões instrumento preliminar que ratificado pelos entes da Federação interessados converte-se em contrato de consórcio público Caso seja esta opção a pessoa jurídica criada constituirá uma espécie de autarquia multifer pois fará parte da administração indireta de todos os entes consorciados nos termos do parágrafo primeiro se se tratar da criação de uma pessoa jurídica de direito privado a aquisição desta personal ade se dará mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil e nesse caso a conclusão mais lógica é que será uma entidade

pertencente ao terceiro setor como exemplo podemos citar a autoridade pública Olímpica a apo um consórcio público celebrado entre a união o estado do Rio de Janeiro e o município do Rio de Janeiro que teve como escopo preparar a capital Fluminense para sediar os jogos olímpicos e Paraolímpicos de 2016 outro ex seria o consórcio Brasil Central celebrado pelos Estados do Mato Grosso Mato Grosso do Sul Goiás Tocantins Rondônia e o Distrito Federal com o objetivo de planejar e promover o desenvolvimento da região formada pelo conjunto dos respectivos territórios e assim meu povo depois de abordarmos os

principais conceitos estruturantes da disciplina de Direito Administrativo e de termos iniciado o estudo da organização administrativa da República Federativa do Brasil eu vou Encerrando por aqui essa nossa primeira web aula um grande abraço para todos vocês e até a próxima fui [Música]