Nessa e nas próximas aulas vamos tratar dos instrumentos de titulação. A titulação é uma das etapas de finalização da regularização fundiária. Mas, a definição dos instrumentos deve ocorrer ao longo do processo e envolve aspectos administrativos, jurídicos e pactuação com a população envolvida.
Um dos objetivos da regularização fundiária é garantir a segurança de posse das famílias residentes nos núcleos urbanos informais. Outros objetivos são a urbanização e melhoria efetiva das condições de vida por meio da implantação da infraestrutura básica, a eliminação de situações de risco e a recuperação ambiental. A segurança de posse é alcançada por meio da utilização de instrumentos jurídicos que garantem a transferência da propriedade ou outro direito real sobre o lote ou a unidade habitacional, e só se efetiva com o devido registro desses direitos reais na matrícula do lote ou da unidade habitacional no Cartório de Registro de Imóveis.
A existência jurídica do lote ou da unidade habitacional são requisitos para o registro do título emitido. Somente depois de registrado o parcelamento do solo e, nos casos dos conjuntos habitacionais, instituído o condomínio, são abertas as matrículas dos lotes e dos apartamentos. Esse é o percurso da regularização fundiária.
A Lei nº 13. 465 de 2017 instituiu a possibilidade do Ato Único de Registro no caso da Reurb-S promovida sobre bem público. No Ato Único de Registro ocorrem, no mesmo ato, o registro do projeto de regularização fundiária e a constituição de direito real em nome dos beneficiários.
Inclusive, há a previsão de encaminhamento de uma listagem dos ocupantes que serão beneficiados, contendo a indicação do direito real a ser constituído, as qualificações pessoais e a indicação das unidades. Nesse caso, não é necessário apresentar os títulos individualizados e as cópias da documentação de qualificação. Mesmo que o ente público promotor da regularização opte pelo Ato Único de Registro, que não exige envio da titulação individual ao Cartório de Registro de Imóveis, os instrumentos de constituição de direito real deverão ser devidamente emitidos, assinados e arquivados pelo município.
Nessa e nas próximas aulas, veremos os instrumentos jurídicos já tradicionalmente utilizados para titulação na regularização fundiária, como a usucapião, a concessão de uso especial para fins de moradia, a concessão do direito real de uso, a doação, a compra e venda, etc. Mas, também a legitimação fundiária e a legitimação de posse, que são instrumentos mais novos. Hoje será a vez da CUEM e da CDRU.
A CUEM ou Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia é um instrumento exclusivamente aplicável a áreas públicas urbanas da União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Está prevista no artigo 183 da Constituição Federal e foi regulamentada pela Medida Provisória nº 2. 220 de 2001.
Trata-se do reconhecimento de um direito, uma vez preenchidos os requisitos legais, tanto para ocupações individuais, quanto coletivas. Vejamos as principais características e regras para a utilização. As regras gerais da CUEM Como dissemos anteriormente, é um direito real garantido pelo Estatuto da Cidade para regularizar áreas públicas urbanas.
Por ser um direito subjetivo, o Estado não pode recusar ou se omitir no reconhecimento do direito. Se isso ocorrer, o ocupante pode se valer da via judicial. A administração pública tem 12 meses para decidir sobre o pedido desde a data do protocolo.
Se for em áreas da União ou do Estado, o requerimento de concessão deve juntar uma certidão expedida pelo município, atestando a localização em área urbana e o uso como moradia da família. Tanto o título obtido pela via administrativa quanto a sentença judicial servirão para efeito de registro na serventia imobiliária. A formalização ocorre por meio de um contrato, que é um título celebrado entre o poder público e o ocupante da área pública.
Esse contrato deverá prever os direitos e as obrigações das partes, inclusive as formas de extinção do direito, como a destinação diversa da moradia para si ou para sua família ou a aquisição de propriedade de outro imóvel urbano ou rural. A CUEM é sempre formalizada gratuitamente. A CUEM tem dois cortes importantes: a renda e a natureza e tempo de ocupação.
Nas modalidades individual e coletiva, o possuidor não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural. Na modalidade coletiva é explícita a necessidade de ocupação por pessoas de baixa renda. A posse deve ser ininterrupta e sem oposição.
O uso principal deve ser a moradia do concessionário e da sua família. Quanto à comprovação do tempo de ocupação, a Lei nº 13. 465 de 2017 alterou a Medida Provisória nº 2.
220 e atualizou as datas para 2016. O título gratuito é conferido ao homem ou a mulher ou a ambos, independentemente do estado civil. O direito é transferível por ato inter vivos ou causa mortis, isto é, pode ser transacionado ou transmitido por herança.
Quais são as regras específicas da CUEM individual? É preciso morar em imóvel público de até 250 metros quadrados, situado em área com características e finalidades urbanas; é preciso comprovar cinco anos de posse até a data de 22 de dezembro de 2016, ininterruptamente e sem oposição; utilizar o terreno para sua moradia ou de sua família; comprovar que não é proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural. O Direito não pode ser reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.
Vejamos as características da CUEM na modalidade coletiva: aplicação exclusiva para população de baixa renda; a área total dividida pelo número de possuidores deve ser inferior a 250 metros quadrados por possuidor; utilizar o terreno para moradia ou moradia da família; comprovar cinco anos de posse até a data de 22 de dezembro de 2016, ininterruptamente sem oposição. É admitida a soma das posses contínuas e é preciso comprovar que não são proprietários ou concessionários de outro imóvel urbano ou rural. Nesta modalidade, é atribuída uma fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe.
Mas, um acordo escrito entre as partes pode estabelecer frações diferenciadas, garantindo que a fração atribuída a cada possuidor seja menor que 250 metros quadrados. Nas áreas que ofereçam risco à vida ou à saúde, o direito deverá ser assegurado em outro local. E o atendimento em outro local é facultativo se a ocupação estiver localizada em área de uso comum do povo destinado a Projeto de urbanização de interesse da Defesa Nacional de Preservação Ambiental e da Proteção dos ecossistemas naturais, reservado à construção de represas e obras congêneres ou situado em via de comunicação.
É preciso ressaltar que não é facultativo atender, o que é facultado é atender em outro local. Se o uso for comercial, a Medida Provisória nº 2. 220 prevê a possibilidade de conceder uma autorização de uso de forma gratuita.
Também é necessário comprovar a ocupação por cinco anos, ininterruptamente, sem oposição, até 22 de dezembro de 2016. Também é admitida a soma de posses contínuas e valem as mesmas regras para as áreas de risco ou áreas públicas específicas, definidas no artigo quinto da Medida Provisória. A medida provisória traz também as regras para a extinção do direito.
Se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; se o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de um outro imóvel urbano ou rural e; a extinção ser averbada no cartório de imóveis, por meio de uma declaração do Poder Público concedente. A Concessão de Direito Real de Uso: a Concessão de Direito Real de Uso foi criada em 1967, por meio do Decreto Lei n° 271, e teve alterações promovidas pela Lei nº 11. 481 de 2007, que introduziu expressamente a regularização fundiária como uma das finalidades específicas de utilização da CDRU, bem como o aproveitamento sustentável de várzeas, a preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência.
Esse instrumento adquire, portanto, uma importância enorme para a regularização de diversas situações de interesse social, não somente para a regularização urbana, mas também para populações ribeirinhas, quilombolas, etc. É um direito real que pode incidir sobre área pública ou privada, tanto na forma gratuita quanto remunerada. A CDRU pode ser contratada por instrumento público ou particular e, no caso do poder público, por meio de um contrato ou termo administrativo.
Esse contrato vai prever o prazo, que pode ser por um tempo determinado ou por tempo indeterminado, e as demais condições pactuadas, como o uso a que se destina. O contrato pode e deve ser registrado no Registro de Imóveis. Existe uma tradição de contratar a CDRU por 99 anos, mas isso não é uma regra.
Trata-se de uma tradição. Também é um direito real, transferível por ato inter vivos ou sucessão, ou seja, por transações ou por herança. A CDRU pode ser extinta antes do tempo contratado se tiver destinação diversa da prevista no contrato ou se forem descumpridas outras cláusulas contratuais.
A CDRU tem sido utilizada de forma complementar à Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, quando o morador não preenche os requisitos que garantem a CUEM, especialmente a comprovação da posse em 22 de dezembro de 2016. Mas, também pode ser utilizada se o morador já possuir outro imóvel, podendo ser, nesse caso, estabelecida uma CDRU onerosa. Na regularização fundiária, muitas vezes não basta o conhecimento técnico dos instrumentos para garantir a sua aplicação, pois a realidade complexa dos núcleos informais traz questões que escapam da aplicação direta dos normativos, demandando articulações e negociações.
Uma situação muito comum é encontrar várias moradias no mesmo lote, na forma de unidades sobrepostas ou casas de frente e fundo. Algumas vezes são pessoas da mesma família que ali residem, em outras são inquilinos. Nesses exemplos, a mera definição legal do sujeito beneficiário ou do imóvel a que tem direito pode gerar conflitos na comunidade.
Dentro dos limites da lei, muitas vezes, a prefeitura funcionará como mediador desses conflitos e o sucesso dessa mediação depende da qualidade do trabalho social realizado, do entendimento que os moradores atingem do programa de regularização e dos instrumentos e da construção coletiva e transparente das soluções. Até a próxima aula!
