[Enap Entrevista] Caráter técnico e político do orçamento público

[Música] Olá sejam todas e todos bem-vindos ao primeiro Episódio da série enap entrevistas sobre o orçamento público eu sou Leandro Freitas Couto sou Analice de planejamento e orçamento pesquisador no Instituto de Pesquisa Econômica aplicada wikia e hoje tá aqui comigo colega silay Abreu que também é analista de planejamento e orçamento Doutor em administração pela Universidade de Brasília e já ocupou diversos cargos de direção na administração pública federal e também aqui no Distrito Federal é na área de orçamento e planejamento o nosso tema hoje muito apropriado para essa conversa é sobre a relação entre a dimensão

política e a dimensão técnica do orçamento você que ocupou diversos cargos de direção é e sendo um membro da carreira de planejamento e orçamento que deveria dominar as técnicas de elaboração e gestão do orçamento público como é que você vê essa relação entre técnica e política em torno do processo e da peça orçamentária Leandro que todos que nos Assiste aí uma parasi imenso está aqui falando sobre esse tema que eu tenho dedicado 22 anos da minha vida de estudo de reflexão e trabalho no dia a dia da prática bem antes de mais nada o orçamento

ele tem várias dimensões e várias conceituações mas uma coisa que eu gosto muito é essa dimensão do orçamento é como um processo de decisão e um processo de decisão que envolve duas dimensões dimensão técnica e admissão política a dimensão técnica ela se expressa basicamente na organização do orçamento suas classificações do seu processo de elaboração e execução tá e como se trata de um processo de decisão as macros decisões né Elas são eminentemente política porque se trata de decisões de recursos de uma coletividade que seja no município ou do estado ou da União então sempre envolve

decisões decisões num processo nenhum regime democrático ele se dá por meio das suas representações políticas tanto no Poder Legislativo como poder executivo uma coisa que é importante dessas duas dimensões que a dimensão técnica ela é estática e já dimensão política era dinâmica porque porque a dimensão técnica ela tá praticamente ela praticamente ela se expressa Ela opera dentro dessas dessa dessas contornos pré-definidos e já a dimensão política ela dinâmica porque porque ela tem o potencial de mudar a estrutura organização esse processos que ensejam a elaboração e a execução do orçamento perfeito e além das questões relativas

ao processo decisório que como você aponta é um processo político o orçamento também deveria seguir as orientações de um planejamento demais médio e longo prazo né E o planejamento também é um exercício técnico e político dado que ele envolve articulações você falava da relação executivo legislativo mas também articulações com a sociedade civil ou com atores né que vão ser importantes para implementação da políticas públicas e às vezes são atores que estão fora do Estado mas também com os entes Federados ou seja muitas políticas públicas que nós desenhamos aqui no nível Federal São implementadas pelos níveis

estaduais e muitas vezes pelos municípios né a gente tem observado se Lair uma fragilização dos processos de planejamento no nível Federal né e um distanciamento do planejamento com relação ao orçamento como é que você vê essa essa relação entre plano e orçamento sobre essa Perspectiva da relação técnica política excelente pergunta Leandro bem dentro de dimensões temporais né eu encaro sempre o orçamento como é um operador da organização do Estado através dos seus instrumentos de ação planejada Aqui nós temos o PPA né no Brasil nos três níveis da Federação né que ele dá essa dimensão de

Médio prazo é e eu sempre encaro o orçamento como um instrumento de um dos instrumentos não o único obviamente mas um dos instrumentos de colocar a ação planejada do Estado em ação ou seja ele é um instrumento de ação do estado porque as políticas públicas são nervosas sendo onerosas ela precisa de financiamento e o principal né e geralmente e muitas políticas públicas o único financiamento de política dessa política pública é o orçamento público bem mas o orçamento público como eu falei é um processo decisório e um processo desses ório de uma coletividade quer seja da

população do município do estado ou da União Então esse processo desse sólido terminante a gente político ele não é um processo decisório dois agente políticos mas sim ele deve refletir o que os anseios né as reivindicações e a participação dessa coletividade portanto né ele tem que ser permeável as reivindicações as decisões aos engajamentos dessa coletividade que é permeada pelos seus representantes legais quer seja no Parlamento que seja no Poder Executivo É essa a lógica de desse instrumento ele tá no centro de um processo democrático então portanto quando se tá fazendo o orçamento ou elaborando o

orçamento é ele não pertence aqueles executores aqueles formuladores mas sim esse conjunto da sociedade que precisa ter espaço permeado aos seus seios nós temos experiências é uma coisa interessante colocar que o Brasil às vezes valoriza pouco aquilo que nós temos de contribuição é para o orçamento público Mundial que é o orçamento participativo né pessoas falam muito de você resultado ou seja sinceramente tenho lá minhas dúvidas né sobre discussões estão muito muito abstrata já né as formas de participação principalmente em nível Municipal né o documento participativo é a maior contribuição desse instrumento do orçamento público para

o estudo admissão de colocar em prática o orçamento público porque fizemos e continuamos fazendo diversos aspecto político ou seja representação política em que efetivamente tivemos muito bons resultados no nível de estado é essa implementação ela ela foi não ter tanto sucesso maior dificuldade pela dimensão do território Mas isso não impede né de que buscamos sempre ter uma conexão dessa coletividade expressada dentro do orçamento e para é uma tarefa que ainda precisa ser aprofundada mas é necessária e é uma das formas que a gente tem que fazer a conexão da representação política partidária com as políticas

públicas muito bom eu queria aproveitar então essa sua fala você destaca dois duas grandes questões para a gente aprofundar aqui essa questão do orçamento participativo mas antes dela vamos falar um pouco sobre a relação entre executivo e legislativo no processo orçamentário a gente percebe hoje no atual regime de governança orçamentária brasileira um total protagonismo do Poder Legislativo na condução do orçamento O parlamento Hoje ele é um definidor de prioridades no orçamento público dada a força das emendas em positivas a força e a amplitude né das eventos e positivos que começaram com as e menos individuais

depois se expandiram para as emendas das bancadas estaduais depois veio um instrumento das das pics que possibilita como transferência especial a transferência das emendas individuais direto no caixa dos Municípios dos Estados né E toda essa celeuma e essa discussão em torno das emendas de relator que alcançaram uma dimensão muito maior nos últimos nos últimos anos né isso nos traz duas questões ou seja como é que a gente primeiro compreende o papel do Poder Legislativo enquanto fiscalizador enquanto controlador de um lado e de outro enquanto definidor de prioridades no orçamento e logo com isso também se

ela ir aproveitando tua experiência como operador do orçamento como é que lá na ponta nos Ministérios setoriais que estão elaborando o orçamento depois precisam executar esse orçamento público como é que a gente é possível fazer esse alinhamento entre as preferências é de um poder executivo cujo planejamento da fragilizado com a força da impositividade das emendas do Poder Legislativo sobre o orçamento público Esse é o tema do momento eu acho que é grande tarefa de reflexão e mais do que reflexão ação e aí vou colocar dentro da sua pergunta Tem duas de duas dimensões né a

participação crescente do Parlamento né nas decisões de locação e a execução do orçamento em si é E aí eu tenho uma um carinho muito grande com essa segunda parte porque a minha vida toda fosse dando sempre orçamento mas também paralelamente ao mesmo tempo que eu nunca parei de trabalhar para fazer mestrado doutorado operando orçamento por dentro bem do ponto de vista né da alocação tá existindo existindo uma inversão total da lógica de formulação do orçamento a participação do pagamento né na discussão orçamentária é muito importante é democrático faz parte da trajetória de cinco séculos do

orçamento e ajuda a melhorar dentro do que você colocou né de rediscutir se aquelas prioridades estão sendo estão sendo contempladas dentro do orçamento e também depois cobrar a execução e a fiscalização agora a capacidade do Parlamento em fase alocar recurso ela por si só ela é limitada porque se a gente pensar no nosso caso particular Vamos pensar que a união mas se isso serve também prestado e município e não só no Brasil se você pensar assim Três Poderes clássico judiciário executivo né os três esses três poderes eles também são entes administrativos e se você pegar

a dimensão tamanho dele quantidade de pessoas orçamento mas também das tarefas que estão esses poderes tem do ponto de vista da estrutura administrativa é o Executivo ele é que executa as políticas públicas ele coloca em marcha a administração pública ele que chega diretamente ao cidadãos Então quem conhece a administração pública e quem oferece serviços públicos maciçamente é o Executivo Então quem conhece a administração por estar nela trabalhando é o Executivo Portanto ele tem a maior capacidade de compreensão de formulação do orçamento e principalmente a segunda parte da pergunta colocar em prática isso executar o orçamento

esse protagonismo do Legislativo ele não é só de discussão se fosse isso é ótimo mas sim de formulação e com a emenda de relator também de execução do orçamento sem ter estrutura administrativa para executar E aí como é que fica e gera uma fragmentação você tem as políticas públicas de maciçamente formada pelo poder executivo mas a decisão de alocação é do legislativo e mais como a gente mesmo diz em tese de uma pessoa né um relator mas um grupo pequeno não é só uma pessoa mas um grupo pequeno e aí na ponta ele chega para

execução pois Ministério né empresas agência pública no geral né os jogos autarquias Fundações lá mas esse processo de decisão não levou em consideração nenhuma das pautas desses executores E aí chega para decidir Olha você compra isso por exemplo né Vamos ir lá tentar um cardápio agora de alguns órgãos tem um cardápio olha comprar máquina disso caminhão disso é unidade de saúde Só que tem que por trás desses equipamentos ele tem uma estrutura só uma lógica de políticas públicas por exemplo você coloca um equipamento de saúde pública né não na no município com parlamentar deveria ter

a base dele mas sim aonde que faz sentido você colocar por exemplo uma unidade de alta e média complexidade ele tem que ter uma lançamento populacional ele tem que servir uma região um município pequeno não tem uma dimensão populacional é para você que requere aquele tipo necessariamente né ou mesmo recentemente a gente tem visto né comprar um tipo de caminhão de recolhimento de bicho muito Nobre mas só tem que ser pequeno de repente não precisa necessariamente daquele equipamento ali então essa decisão chega pronta por exemplo mas ela não faz sentido execução dentro de uma lógica

de uma política pública Então o que está sendo de mais grave aí é subverter essa lógica de quem decide a locação não conhece os parâmetros as orientações a organização da execução Então essa fragmentação o pessoal discute muito questão de qualidade do gás obviamente Ele levam a uma deficiência dessa qualidade de gasto fim né para você transferir o recurso né em geral você tem que ter uma atuação de um instrumento para transferida do município geralmente um convênio em termos de contrato de repasse o termo de compromisso que seja e quem se responsabiliza é O Executor mas

ele não vê aquilo assim aquilo para ele não faz sentido e aí como é que fica essa relação essa relação tá levando um esgarçamento maior ainda da relação dos executores né É como os formuladores porque porque não tô nem colocando aqui em regularidade no sentido de malbecção de recurso e isso aí nem vamos entrar nisso Mas as coisas não não não se encaixa bem e aí a cereja do bolo não significa no sentido do pior dos piores é a emenda a pics que são as transferências né as transferências automáticas que que significa isso sabe Leandro

é as pessoas que não sabem a emenda ela é uma transferência de recurso para estados e município sem necessidade porque pode ter ou não pode ter de um programa de trabalho o que que é um programa de trabalho um objetivo para que que você vai fazer ela ela tem que ser 70% tem que ser para investimento não pode ser para a peça de despesa obrigatório pessoal tudo mais mas é um dinheiro que entra na conta do estado do município eu fiz uma pesquisa recente rápida por exemplo surpresa minha né No entanto foi que tem estados

estado estado com uma pequena população que recebe menos recursos que um município muito pequeno desse estado então não são os estados que estão recebendo a recursos são os municípios porque tem uma relação Direta do patrocinador dessa dessa dessa dessa emenda né com o governante local e aí o município que tem um orçamento de repente lá de 20 milhões recebe uma transferência de 7 milhões Sim qual é a capacidade de operacional Qual é a organização dessa para executar qual o planejamento dessa execução ou seja não tem um plano de trabalho você entra lá na conta e

portanto também você não tem como prestar conta disso É como se você tivesse no bolso três notas de sete oito notas de r$ 10 e entram três outras notas de 10 reais você não sabe qual é a nota que veio da emenda o que que já estava lá de recurso ou seja Aí sim é uma opacidade Total Mas esse não é o principal problema que eu acho a polícia para o problema é que sentir você não tem minimamente uma um planejamento do que você feito aquele recurso então assim tia a ciência quase zero de dar

certo isso você traz um tema que eu acho que é Central para nossa discussão das dimensões dessa relação entre dimensão política e técnica do planejamento que é a racionalidade do Poder Executivo versus a racionalidade do Poder Legislativo na decisão alocativa e isso é muito controverso e polêmica a gente precisa aprofundar um pouco isso né primeiro do ponto de vista do Poder Executivo Ah também ele é permeável a essas lógicas que operam No Poder Legislativo né ou seja há vários gestores na alta direção de qualquer governo que vem do Poder Legislativo né até a gente brincava

assim às vezes o presidente pode até não se eleger mas elege 27 governadores porque cada Ministério tem a sua lógica de operar e cada secretaria tem a sua lógica de operar que não é algumas vezes muito distante da lógica do Poder Legislativo e aliado a isso já para fazer uma ponte para outro tema do planejamento do orçamento participativo a gente percebe algumas iniciativas interessantes no Poder Legislativo agora em que vários parlamentares nos diversos níveis da Federação seja no Congresso Nacional nas assembleias legislativas estaduais ou nas câmaras de vereadores com parlamentares promovendo iniciativa de participação social

na definição das suas emendas eles chamam isso de emendas participativas ou de orçamento participativo via Poder Legislativo então há algumas inovações assim que a gente precisa prestar um pouco atenção ainda mais Sila no momento em que a gente tá muito espremido pelo espaço fiscal né como ampliar a participação do orçamento no orçamento sem um espaço fiscal que dê que dê espaço que dê abrigo para isso né eu tava conversando outro dia com secretário de planejamento e orçamento de Belém que é uma capital grande dizia assim Leandro 100% do investimento que eu teria de receita própria

para investimento está na mão dos vereadores por conta das emendas impositivas Ou seja a união faz escola né assim os processos de planejamento e orçamento que a gente adota no nível da União acabam se propagando para o nível estadual e municipal e isso nos coloca de novo nessa reflexão da importância do planejamento ou da dimensão política de fazer a articulação né a articulação na gestão das políticas públicas para que algo que a gente define no nível Federal seja conversado articulado com os demais níveis e isso possa ter um direcionamento um alinhamento é comum que é

o que a gente hoje um pouco se recente né Essa fragmentação das emendas é o papel do Poder Legislativo na direcionalidade do orçamento gera como você disse uma fragmentação é muito grande e fica essas lacunas na racionalidade da ação pública ou seja um tema que o pessoal de orçamento gosta muito de tratar é da qualidade do gasto público é a gente pode entender que o atual regime de governança orçamentária ele não tá ao menos é favorecendo essa racionalidade ou essa qualidade do gasto público com essa com essas operações um tanto fragmentadas hoje eu senti a

racionalidade dela sentir né é racionalidade irracional né porque alimentação é tão grande que leva essa essa inversão aí que você colocou Vamos tentar colocar aqui em termos de do orçamento da União né porque a realidade que eu mais conheço mas vamos chegar aí também próximo aí estado e município aí para o ano que vem né o projeto de lei orçamentária 2023 nós temos cerca de 132 132 bilhões de despesas despesas profissionais são aquelas despe é que não há uma lei que obriga o dirigente fazer então portanto em termos de política pública e funcionamento da divisão

pública é a maior parte do recurso não é a maior parte do recurso para as políticas públicas é uma parte das grandes políticas públicas Elas têm são despesas obrigatórias mas em quantidade né de de de de política de ações e várias áreas é assim as emendas né Elas estão representando cerca de 39 as emendas pelo espaço que está dando 9 bilhões ou seja 29%. Mas se a gente pensar que para de Missão pública funcionar e eu chamo aqui atenção porque muitas vezes né pessoal pensa que são pública fala assim ah para funcionamento é cafezinho viagem

Ah não gente olha despesa pessoal fala mal de peso né Vamos abrir um parênteses aqui gente seringa é despesa esparadrapo é uma escola não funciona sem água e luz Segurança Pública polícia na rua é gasolina então o que que a gente está colocando pessoas pensam posicionamento das áreas do pública como se fosse aquela coisa saiu da Democracia não ela é em Essência o estado funcionando então você não tem Estrada você não tem escola se você não tem esse funcionamento e que que eu queria chamar atenção hoje a estimativa que 110 é para o funcionamento manter

funcionamento da escritura é hospital escola Universidade policiamento esse tipo esse tipo de dispensa aí que a gente chama de despesa de custeio aí eu tô colocando que nitidamente sobra menos de 20 milhões para você fazer as políticas públicas e as emendas estão entendendo nada então o poder das emendas ela subverte totalmente aquilo que eu falei de a execução das políticas públicas que em tese em tese não é do Poder Executivo porque porque ele conhece a máquina ele tem as estruturas para fazer então a fragmentação não é só uma palavrinha que pode ela é cruel porque

ela subverte qualquer lógica e possibilidade de racionalidade de algo dar certo E aí eu volto meus colegas no dia a dia graças a Deus hoje eu não executo né todo lugar tem emendas essas coisas mas imagina o cara lá que não tendo dinheiro para pagar a água luz ou um hospital que não tem dinheiro para comprar seringa álcool em gel e tem uma Emenda para ele fazer uma reforma nesse hospital como é que justifica eu faço a reforma compro equipamento mas eu não tenho um dia a dia então é só simetria muito grande funcionamento E

aí o seguinte gente a gente já tá aqui um pouco alongado eu sempre acredito em uma frase muito simples homem não inventa os problemas que não conseguem resolver Esse é um grande problema que eu acho que ele use a solução e a urgência ela se dá no curtíssimo prazo Nem Ano em meses porque porque a gente não vai conseguir manter uma administração pública com essa disfuncionalidade entre alocação poder de educação decisão do gasto e o funcionamento do Estado Obrigado celeiro acho que concluímos assim o primeiro Episódio da série napi entrevista sobre o orçamento público olhando

para frente olhando para 2023 vendo os muitos desafios que ainda temos muitos desafios os quais a gente vai poder conversar ainda sobre eles nos próximos programas dessa série obrigado e até a próxima obrigado gente