Aula 01

Olá a todos(as)! Eu sou Patrick Carvalho e estarei com vocês nessa e nas próximas aulas. Nós veremos os Instrumentos de Regularização Fundiária Urbana, a Reurb.

Esses instrumentos estão dispostos na legislação específica de regularização fundiária e também em outras legislações. Ao falar de instrumentos de política urbana, o Estatuto da Cidade, a Lei nº 10. 257 de 2001, deve ser a principal referência.

A maioria dos instrumentos de que trataremos está disposta no capítulo dois do Estatuto da Cidade, sendo a própria regularização fundiária um desses instrumentos. A atuação na regularização fundiária exige o conhecimento e a aplicação de um conjunto de ferramentas e instrumentos urbanísticos, sociais, ambientais, econômicos e jurídicos. Em outras palavras, ainda que em alguns momentos seja necessária a aplicação stricto sensu de instrumentos jurídicos, é a combinação desses com os demais, que pode conferir à regularização fundiária um caráter de verdadeiro instrumento da política de desenvolvimento urbano e garantir a sua sustentabilidade ao longo do tempo.

A Lei Federal nº 13. 465 de 2017 listou no seu artigo 15 um rol de institutos jurídicos que podem ser empregados no âmbito da Reurb, sem prejuízo da aplicação de outros que se mostrarem adequados. Há instrumentos que foram criados exclusivamente para a regularização fundiária e há aqueles que se aplicam em outras situações, inclusive regularização fundiária.

Para facilitar e conduzir os nossos estudos, estamos propondo uma divisão dos instrumentos em duas grandes categorias: instrumentos de apoio e instrumentos de titulação. Os instrumentos de apoio são fundamentais para a regulação urbanística ou para ajudar a equacionar a titularidade da terra, por exemplo. Assim, as Zonas Especiais de Interesse Social ou a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular são instrumentos de apoio para a regulação urbanística.

O consórcio imobiliário, a transferência do direito de construir, a arrecadação de imóvel abandonado, direito de preempção e desapropriação são instrumentos de apoio para equacionar a titularidade da gleba ou área de intervenção. Há também os instrumentos de apoio que são, na verdade, tipologias de parcelamento do solo ou modalidades de edificação ou condomínio. São eles: condomínio de lotes, condomínio urbano simples, loteamento com controle de acesso, direito de laje.

Relativamente aos instrumentos de titulação, nós veremos: a CUEM e a CDRU, a legitimação de posse e legitimação fundiária, e modalidades de alienação, como a doação, a compra e venda, alienação de imóveis pela administração pública diretamente ao detentor e, por fim, a usucapião. Na aula de hoje, vamos conversar sobre as ZEIS, as Zonas Especiais de Interesse Social. Alguns municípios adotam a terminologia AEIS, Áreas Especiais de Interesse Social.

As ZEIS aparecem no Estatuto da Cidade entre os institutos jurídicos e políticos da política urbana. As ZEIS estão entre os mais importantes instrumentos da política urbana brasileira para implementação da Política Habitacional de Interesse Social. Têm uma construção histórica que remonta às décadas de 1970 e 1980, quando alguns municípios, de forma pioneira, passaram a utilizar o conceito de urbanização específica da Lei nº 6.

766 de 1979, incluindo nas suas legislações as zonas residenciais especiais, abrindo espaço nas tradicionais leis de zoneamento para reconhecer e reservar áreas para moradia de população de menor renda, como nos casos de Belo Horizonte e Recife, com as já famosas pré-ZEIS, seguidas por Salvador, Porto Alegre e Diadema. As ZEIS, por serem instrumentos do planejamento urbano que vinculam os usos no território, com destinação primordial para moradias de população de baixa renda, sinalizam para todo o sistema de planejamento do governo municipal as prioridades da gestão urbana e do investimento. Segundo o Estatuto da Cidade, a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda ocorrerão por meio do estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação econômica da população e as normas ambientais.

As ZEIS são instrumento operacional para esses procedimentos que exigem parâmetros específicos ou normas especiais. Ainda segundo o Estatuto da Cidade, as ZEIS são obrigatórias como instrumento de regularização fundiária dos municípios incluídos no Cadastro Nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos, e também como instrumento para identificar as áreas de produção habitacional de interesse social nos projetos para ampliação do perímetro urbano. A Lei nº 13.

465 de 2017 estabeleceu que a Reurb não está condicionada à existência das ZEIS e fez alterações na definição legal anterior. Retirou, por exemplo, a palavra moradia, mantendo o que se trata de parcela de área urbana, instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada preponderantemente à população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo. Isto é, as ZEIS são importantes instrumentos do zoneamento para definir as regras especiais de parcelamento, uso e ocupação tão necessárias à regularização fundiária.

As tipologias mais comuns de ZEIS são: as ZEIS de vazios, para produção de habitação de interesse social, sejam terrenos ou edifícios e as ZEIS ocupadas, destinadas à urbanização e regularização fundiária e também para recuperação de edificações ocupadas. Por ser instrumento de zoneamento que interfere na propriedade, as ZEIS devem ser instituídas por lei, observando o conteúdo mínimo para sua instituição. Definir as tipologias ou categorias de ZEIS, como por exemplo, as áreas ocupadas, os imóveis não edificados, não utilizados ou subutilizados, estabelecer os critérios para futuras demarcações, indicar os perímetros das áreas demarcadas, definir as normas específicas ou os critérios gerais para o estabelecimento das regras especiais de uso e ocupação do solo e edificações, indicar os instrumentos que poderão ser utilizados em combinação com as ZEIS.

Por que as ZEIS são importantes para o território municipal? As ZEIS são instrumentos de extrema valia para a política de regularização fundiária a ser desenvolvida pelos municípios, pois elas são importantes instrumentos para intervir ou inibir a especulação imobiliária, estabelecem publicamente, por meio de lei, as áreas prioritárias para investimentos públicos, para urbanização e regularização, melhorias habitacionais e produção habitacional. As ZEIS identificam trechos do território nos quais podem ser aplicados isenção ou alíquotas diferenciadas de IPTU, isenção ou redução de alíquotas de ITBI e outros incentivos tributários e fiscais.

Elas podem e devem estabelecer formas de controle e participação social, com planos participativos de urbanização e regularização, conselhos gestores. Elas permitem identificar trechos do território urbano para a aplicação de outros instrumentos, como o direito de preempção, a transferência do direito de construir e o consórcio imobiliário. Para concluir, ainda que as ZEIS não sejam obrigatórias para o processamento da Reurb, a sua demarcação pode conferir maior transparência aos processos e ampliar as possibilidades, inclusive com a combinação com outros instrumentos que veremos no decorrer das próximas aulas.

Até a próxima aula!