[Musica] Benvenuti su Giuridicast, il canale che dà voce al diritto. Oggi ci immergiamo in una legge che, insomma, ha assegnato davvero una svolta per la pubblica amministrazione italiana. Parliamo della legge 6 novembre 2012, la numero 190, nota i più come legge anticorruzione o a volte anche legge Severino.
>> Esattamente. Una normativa, bisogna dirlo, è complessa, ma assolutamente fondamentale. È nata per rispondere a esigenze molto precise, sia interne che internazionali.
L'obiettivo prevenire e contrastare la corruzione, l'illegalità nella PA. >> Sì. E oggi cercheremo proprio di analizzarne insieme l'architettura, i meccanismi che ha introdotto, le figure chiave, magari con un occhio di riguardo per quegli aspetti che poi spesso saltano fuori nelle prove dei concorsi, vero?
Certamente, quello è un aspetto importante. Cercheremo di evidenziare i punti cruciali, >> utile un po' a tutti, sia chi si avvicina a questi temi per la prima volta, sia magari a chi ha bisogno di consolidare la preparazione. Allora, iniziamo subito.
Da dove nasce questa legge 190 e qual è il suo perno? Beh, non nasce dal nulla, chiaro. Si inserisce in un contesto internazionale, come dicevi, recepisce convenzioni importanti, quella dell'ONU contro la corruzione, quella penale del Consiglio d'Europa.
>> Ok? >> E il cuore pulsante, diciamo, il centro di tutto il sistema che disegna è senza dubbio l'Autorità Nazionale Anticorruzione, l'ANAC. L'ANAC.
Esatto. L'articolo 1 già al comma 1 le affida questo ruolo cruciale di coordinamento nazionale delle attività di prevenzione. >> Proprio così.
E piccola nota storica ma significativa. All'inizio queste funzioni erano della Civit, la commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità. >> Vero, me lo ricordo.
>> Poi però sono state concentrate nell'ANAC, una scelta direi per darle più forza, più incisività. Questo accentramento è già una decisione strategica importante. >> E quali sono i compiti specifici dell'ANAC?
Il comma 2 dell'articolo 1 ne elenca parecchi e molto concreti. >> Eh sì, prima di tutto collabora con organismi internazionali. Questo sottolinea che la corruzione è un problema globale, no?
>> Certo. >> Ma il compito forse più noto è adottare il plano nazionale Anticorruzione, il PNA. ne parleremo tra poco.
Poi analizza le cause e i fattori della corruzione. È quasi un lavoro di intelligence amministrativa, se vogliamo. >> Interessante.
>> E poi >> poi esprime pareri obbligatori e questo è un punto forte, pareri sulla conformità di atti normativi o amministrativi del governo alla legge anticorruzione e alle convenzioni internazionali. È un controllo preventivo, non da poco, quindi può dire la sua prima che le norme vengano emanate in pratica. Esattamente.
E poi dà anche pareri facoltativi su richiesta agli organi dello Stato, alle PA, su come applicare la normativa o anche su incarichi esterni dei dirigenti. E fondamentale vigila vigila che i piani anticorruzione siano adottati, attuati e che le regole sulla trasparenza siano rispettate. >> Un'attività di vigilanza che poi sfocia in una relazione annuale al Parlamento, giusto?
Mi pare entro il 31 dicembre. Precisissimo. La lettera G del comma 2 lo specifica.
È una forma di controllo democratico sul suo operato e sullo stato della lotta alla corruzione. >> Bene, allora parliamo di questo piano nazionale anticorruzione, il PNA. Cos'è esattamente INA?
Lo introduce il comma 2 bis dell'articolo 1. È l'atto di indirizzo la linea guida fondamentale per tutte le pubbliche amministrazioni, ma attenzione non solo per loro, anche per le società partecipate, altri enti diritto privato sotto controllo pubblico. >> Ah, quindi un ambito ampio, >> molto ampio.
adotta l'ANAC, certo, ma dopo aver sentito il comitato interministeriale specifico e la conferenza unificata Stato, regioni e autonomie locali, dura 3 anni, ma ogni anno viene aggiornato. Questo è importante perché permette di adeguarlo se cambiano le leggi o se emergono nuovi rischi. >> Quindi funziona un po' come una bussola per le singole amministrazioni, devono orientarsi con quello.
>> Esattamente. Hai colto il punto. Il PNA non è un elenco di regole rigide da applicare e basta.
Definisce le linee guida, individua i rischi principali di corruzione nei vari settori, pensa agli appalti, alle autorizzazioni e suggerisce i rimedi. Indica obiettivi, tempi, modalità. è la base su cui poi ogni singola amministrazione deve costruire il proprio piano, >> il piano triennale di prevenzione della corruzione, il PTPC, >> proprio lui.
>> E per essere sicuri che questi piani PNA e PTPC non restino solo sulla carta, l'ANAC ha degli strumenti concreti, può intervenire? >> Assolutamente sì. Il comma 3 dell'articolo 1 le dà poteri forti, ispettivi e d'ordine.
Può chiedere notizie, informazioni, atti, documenti alle amministrazioni. >> Ok, fin qui la richiesta di informazioni, >> ma può fare di più. Può ordinare le amministrazioni di adottare specifici provvedimenti previsti dai piani o dalle regole sulla trasparenza o addirittura ordinare la rimozione di atti o comportamenti che vanno contro queste regole.
Quindi sì, può intervenire direttamente per correggere la rotta. Capito? Accanto all'ANAC mi pare che inizialmente ci fosse un ruolo anche per il dipartimento della funzione pubblica.
>> Sì, in origine il comma 4 gli dava compiti di coordinamento, di definizione di standard comuni veri piani, criteri per la rotazione del personale, specialmente nei settori più a rischio. Poi, come dicevamo, alcune funzioni sono passate all'ANAC rafforzandola, ma l'idea di avere standard comuni e coordinamento resta valida. Passiamo allora al livello delle singole amministrazioni.
Come si traduce questo obbligo di prevenzione nella pratica quotidiana? Beh, il comma 5 dell'articolo 1 è chiaro. Le amministrazioni centrali e poi per estensione tutte le PA devono adottare il proprio PTPC e non è un documento da mettere nel cassetto, è uno strumento operativo.
>> C'è, >> cioè deve partire da un'analisi del contesto specifico di quell'amministrazione. Si valuta il livello di esposizione a rischio dei vari uffici. Qui entra in gioco la cosiddetta mappatura dei processi.
Bisogna capire dove si annidano i pericoli maggiori. >> Capisco. E una volta che i rischi sono identificati, >> il piano deve indicare gli interventi organizzativi per neutralizzarli o almeno mitigarli.
Ad esempio, procedure più stringenti per gli appalti, controlli incrociati, separazione di funzioni. Deve anche prevedere come selezionare e formare i dipendenti che lavorano nei settori più caldi. >> E qui entra in gioco la famosa rotazione degli incarichi, vero?
>> Esatto. Un principio cardine della legge, la rotazione dei dirigenti e dei funzionari. L'idea è semplice, evitare che una persona resti troppo a lungo nello stesso ufficio sensibile.
Questo potrebbe creare, diciamo, zone d'ombra o relazioni troppo consolidate con l'esterno che potrebbero diventare rischiose. >> Sì, anche se questo principio della rotazione a volte è un po' dibattuto, no? C'è chi dice che fa perdere specializzazione, efficienza.
È un bilanciamento difficile, non c'è dubbio. La legge la vede come una misura preventiva fondamentale, specie nelle aree a rischio più elevato. Poi sta alle singole amministrazioni applicarla con intelligenza.
Bisogna trovare un equilibrio tra prevenzione, continuità e competenza. >> Giusto. >> Una nota interessante, per i comuni più piccoli, quelli sotto i 15.
000 abitanti, il comma 6 prevede una facilitazione. Possono mettersi insieme, aggregarsi per definire il PTPTC e possono chiedere supporto tecnico al prefetto. È un riconoscimento delle loro difficoltà organizzative.
>> Chiaro. E all'interno di ogni amministrazione chi è il responsabile, il guardiano di questo sistema? >> La figura chiave è il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.
L'RPCT lo introduce il comma 7 >> e chi lo nomina? >> Lo nomina l'organo di indirizzo politico, il ministro, il sindaco, il presidente. Di solito deve essere un dirigente di ruolo scelto in una posizione che gli garantisca autonomia e indipendenza.
Negli enti locali capita spesso che sia il segretario comunale o provinciale o un dirigente apicale, a meno che non ci sia una scelta diversa, ma va motivata. >> E cosa fa questo RPCT? Quali sono i suoi compiti principali?
Ha delle tutele. >> L'RPCT è, diciamo, il motore del sistema a livello locale. È lui che propone il PTPC all'organo di indirizzo, verifica che venga attuato, segnala se ci sono disfunzioni o se qualcuno non rispetta le misure agli uffici disciplinari.
>> Quindi ha un ruolo di controllo interno molto forte. Sì, e per questo ha bisogno di tutele. La legge dice chiaramente che non può subire misure discriminatorie, dirette o indirette per aver fatto il suo lavoro correttamente.
Se succede qualcosa del genere può segnalarlo all'ANAC che può intervenire. >> Questa tutela è essenziale, altrimenti chi si esporrebbe? >> Certo, è fondamentale per garantirne l'indipendenza.
L'organo di indirizzo politico quindi non si limita a nominarlo e basta. No, no, ha un ruolo attivo. Il comma 8 lo dice, definisce gli obiettivi strategici anticorruzione e trasparenza che devono essere integrati nei documenti di programmazione dell'ente e soprattutto adotta il PTPC proposto dall'ERPCT.
>> Ecco l'adozione del PTPC. C'è una scadenza importante qui, vero? Utile per chi studia, >> importantissima, il 31 gennaio di ogni anno, data da segnare il rosso e una volta adottato il piano va trasmesso all'ANAC.
Negli enti locali chi lo adotta formalmente la giunta. >> Ok. >> Altro punto, l'elaborazione del piano deve essere interna all'amministrazione.
Non si può dare l'incarico all'esterno. >> Capito? Entriamo un po' più nel dettaglio del PTPC.
Cosa ci deve essere dentro per essere considerato un piano efficace? >> Il comma 9 dell'articolo 1 è molto preciso su questo. Elenca una serie di contenuti necessari.
Primo, identificare le attività a maggior rischio di corruzione, >> quelle specifiche di quella PA, immagino. >> Esatto. Il PNA ne indica alcune a livello generale, contratti, autorizzazioni, concorsi, erogazioni economiche.
Il comma 16 ne fa altri esempi come le concessioni, le progressioni di carriera, ma ogni PA deve fare la sua analisi specifica, potrebbe avere rischi particolari legati al suo contesto >> e poi >> poi prevedere meccanismi concreti per prevenire questi rischi: formazione del personale, procedure di attuazione e controllo delle decisioni, deve stabilire obblighi di informazione verso l'RPCT che deve poter monitorare, >> quindi flussi informativi interni ben definiti. >> Sì. e poi modalità per monitorare il rispetto dei termini dei procedimenti, perché un ritardo sospetto a volte può nascondere altro.
Questo è importante anche per l'efficienza generale, eh, >> non solo per l'anticorruzione. Certo. >> Poi monitoraggio dei rapporti tra l'amministrazione e i soggetti esterni come imprese o professionisti, verificando anche possibili conflitti di interesse, parentele, affinità e infine può prevedere obblighi di trasparenza aggiuntivi se utili alla prevenzione.
>> Insomma, un piano molto operativo, non solo di principi. E l' RPCT, una volta che il piano è approvato, cosa fa? Il suo lavoro finisce lì.
>> Ma che il suo lavoro è continuo. Il comma 10 dice che deve verificare costantemente l'efficacia e l'idoneità del piano. Se serve propone modifiche.
Deve controllare che la rotazione degli incarichi nelle aree a rischio sia reale, non solo un pezzo di carta. >> Ah, quindi vigila sull'attuazione pratica, >> proprio così. E individua il personale che deve fare formazione specifica sui temi dell'etica e della legalità.
Corsi che, come dice il comma 11, sono spesso curati dalla Scuola Nazionale dell'Amministrazione. >> Bene, e arriviamo a un punto, diciamo, un po' spinoso, la responsabilità dell' RPCT. Che succede se, nonostante ci sia il piano, un reato di corruzione viene commesso lo stesso?
Eh, qui la legge è severa. Il comma 12 è molto chiaro. Se si accerta un reato di corruzione con sentenza passata in giudicato, l' RPCT ne risponde sul piano disciplinare innanzitutto, ma risponde anche per il danno errariale e per il danno all'immagine della PA.
Quindi una responsabilità pesante, >> molto, a meno che, e qui c'è l'onere della prova a suo carico, non riesca a dimostrare di aver fatto tutto il possibile, cioè di aver predisposto il piano secondo le indicazioni dell'ANAC, di averlo attuato e di aver vigilato sul suo funzionamento e rispetto. È quasi un'inversione dell'onere della prova. >> E le sanzioni, >> la sanzione disciplinare minima, dice il comma 13, non è affatto lieve.
sospensione dal servizio da 1 a 6 mesi e l'RPCT risponde anche se ci sono ripetute violazioni delle misure del piano, insomma, per omesso controllo, sempre salvo prova contraria. E per gli altri dipendenti, >> ovviamente la violazione delle misure del piano da parte di qualsiasi dipendente costituisce illecito disciplinare. Infine, un altro adempimento per l'RPCT, deve scrivere una relazione annuale sui risultati ottenuti e questa relazione va pubblicata sul sito web dell'ente entro un'altra data chiave, il 15 dicembre.
>> Ok? 31 gennaio per l'adozione del PTPC, 15 dicembre per la relazione dell' RPCT. Date da ricordare.
>> Esatto. >> Oltre a tutta questa architettura di prevenzione basata su piani e controlli, la legge 190 insiste molto su un altro strumento fondamentale, la trasparenza. >> Assolutamente.
Il comma 15 usa parole forti, definisce la trasparenza livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili. >> Wow! Quindi non è un optional, ma un diritto fondamentale.
>> Proprio così. È un obbligo per le PA. e come si attua?
Principalmente pubblicando sui siti web istituzionali dati e informazioni, sulle procedure, sui bilanci, sui costi delle opere, dei servizi, tutto quanto. E l'informazione deve essere accessibile, completa, facile da capire, ovviamente rispettando la privacy e i segreti d'ufficio o di stato. >> E ci sono aree dove questa trasparenza è particolarmente richiesta?
Sì, il comma 16 ne indica alcune e non a caso sono le stesse considerate a maggior rischio di corruzione. Autorizzazioni, concessioni, scelta del contraente per appalti, erogazione di vantaggi economici, concorsi, progressioni di carriera. Rendere pubblici i dati in questi settori è visto come un deterrente.
>> Esatto. E il comma 17 aggiunge un'altra cosa. Le stazioni appaltanti possono scrivere nei bandi di gara che escluderanno chi non rispetta i patti di integrità o i protocolli di legalità.
>> Bene, quindi un sistema complesso ANAC, PNA, PTPC, RPCT, trasparenza. Ma la legge 190 non si è fermata qui, vero? Ha toccato anche altri istituti giuridici importanti?
>> No, affatto. Ha modificato e introdotto diverse cose cruciali in ottica preventiva. Possiamo vederne alcune velocemente?
>> Sì, volentieri. Partiamo dal conflitto di interessi. >> Ok.
Il comma 41 ha aggiunto un articolo, il 6 bis, alla legge sul procedimento amministrativo, la 241 del 90. Cosa dice? impone a chi gestisce un procedimento, ma anche a chi deve dare pareri, valutazioni tecniche o adottare l'atto finale di astenersi se c'è un conflitto di interessi e attenzione anche se il conflitto è solo potenziale, >> quindi un obbligo di astensione molto ampio, >> molto ampio, bisogna segnalare la situazione e farsi da parte.
Poi c'è la questione sempre delicata degli incarichi esterni ai dipendenti pubblici. >> Sì, il comma 42 ha messo mano all'articolo 53 del testo unico sul pubblico impiego. Ha rafforzato i controlli.
Prima di autorizzare un incarico esterno bisogna verificare che non ci siano conflitti di interesse neanche potenziali. ha precisato gli obblighi di comunicare i compensi ricevuti, ma soprattutto ha introdotto la famosa clausola di pantuflage. >> Il pantouflage o revolving door cosa significa esattamente?
>> È un termine francese, sì, indica proprio il passaggio di funzionari pubblici al settore privato. La norma cosa fa? Vieta i dipendenti che negli ultimi 3 anni di servizio hanno avuto poteri autoritativi o negoziali per conto della PA.
>> Ad esempio, >> chi rilascia autorizzazioni importanti? chi gestisce appalti grossi, chi eroga finanziamenti. Ecco, a queste persone è vietato per i 3 anni successivi, a quando lasciano il lavoro pubblico, andare a lavorare o fare consulenze per i soggetti privati che erano destinatari di quei loro poteri.
>> Ah, chiaro. L'obiettivo è evitare che uno si prepari il futuro privato mentre è ancora in servizio o che usi informazioni riservate. >> Esattamente.
Evitare commistioni pericolose. E se il divieto viene violato che succede? Le conseguenze sono pesanti, i contratti e gli incarichi dati in violazione sono nulli e il privato che ha violato il divieto non può più contrattare con la PA per i 3 anni successivi e deve restituire i compensi eventualmente presi.
È una misura mirata, molto specifica, contro un certo tipo di, diciamo, corruzione sottile. Per chi studia questo è un istituto da capire bene. Altra modifica importante, il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, il comma 44.
ha sostituito l'articolo 54 del testo unico. >> Cosa è cambiato? >> Ora c'è un codice nazionale approvato con DPR che fissa doveri minimi, ad esempio il divieto di chiedere o accettare regali o altre utilità tranne quelli d'uso di valore modico e spesso sono i PTPC o regolamenti interni a definire cosa si intende per modico valore.
>> Ok? E poi ogni amministrazione deve adottare un suo codice specifico che può integrare quello nazionale e ovviamente violare i doveri del codice comporta responsabilità disciplinare. >> La legge interviene anche sulla composizione delle commissioni.
Penso a concorsi, gare d'appalto. >> Sì, certo. Il Comma 46 ha introdotto l'articolo 35 biso unico.
prevede che chi è stato condannato, anche con sentenza non definitiva, per reati contro la PA, non può far parte di commissioni di concorso o di gara, >> quindi un'incompatibilità secca. >> Sì, e non solo. Non può nemmeno essere assegnato a uffici che gestiscono soldi, acquisti o che erogano contributi e vantaggi economici.
È una misura quasi di sterilizzazione preventiva per tenere lontane persone condannate da aree sensibili. E arriviamo a un'altra tutela fondamentale, quella del cosiddetto whistle Blower. >> Esatto, il dipendente pubblico che segnala illeciti dall'interno.
Il comma 51 ha introdotto l'articolo 54 biso unico che poi è stato anche modificato ulteriormente. >> Cosa prevede in sintesi? che il dipendente che denuncia illeciti di cui viene a conoscenza per lavoro o che ne parla all'autorità giudiziaria contabile o all'ANAC non può essere punito per questo.
Non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, insomma non può subire ritorsioni legate alla sua segnalazione. >> E la sua identità è protetta? Sì, la tutela dell'identità è garantita nel procedimento disciplinare che dovesse scaturire dalla segnalazione, a meno che non sia a lui stesso a dare il consenso o a meno che conoscere chi ha segnalato sia assolutamente indispensabile per la difesa della persona, ma la regola è la protezione >> e questo è cruciale per incoraggiare le segnalazioni interne che sono uno strumento potentissimo per far emergere gli illeciti.
Certo, la legge tocca anche il tema delle infiltrazioni mafiose negli appalti, mi pare. >> Sì, i commi da 52 a 57 hanno introdotto un obbligo specifico. Riguarda le imprese che operano in settori considerati a maggior rischio di infiltrazione mafiosa.
>> Quali sono questi settori? >> Ma trasporto di materiale a discarica, movimento terra, fornitura di calcestruzzo, noli a caldo e a freddo, guardiane dei cantieri, ristorazione collettiva. Ce n'è un elenco preciso.
Queste imprese devono iscriversi in appositi elenchi tenuti dalle prefetture, le famose whelist. >> E cosa attesta l'iscrizione? >> Attesta che l'impresa non ha problemi con la normativa antimafia.
È un requisito per poter stipulare contratti con la PA in cui settori specifici. >> Capito? E infine la legge 190 ha messo mano anche al codice penale, vero?
Eh sì, e in modo pesante. Il comma 75 ha fatto una bella revisione dei reati contro la pubblica amministrazione. Ha alzato le pene per reati come il peculato, la corruzione in varie forme.
Ha riformulato la concussione. >> In che modo? >> L'ha limitata alla sola ipo di costrizione da parte del pubblico ufficiale, mentre l'ipotesi di induzione è stata, diciamo, scorporata.
>> E cosa ne è nato da questo scorporo? Sono nate due nuove figure di reato molto importante. Primo, l'induzione indebita a dare o promettere utilità.
Punisce il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che abusando del suo ruolo induce qualcuno a dare o promettere soldi o altro a lui o a un terzo. Ma attenzione, punisce anche chi dà o promette. È un reato bilaterale, >> a differenza della concussione per costrizione, dove è punito solo il pubblico ufficiale.
>> Esatto. E la seconda nuova figura è il traffico di influenze illecite. >> Di cosa si tratta?
punisce chi, vantando relazioni vere o presunte con un pubblico ufficiale, si fa dare o promettere soldi o vantaggi, o, come prezzo della sua mediazione illecita verso il pubblico ufficiale, oppure per pagare il pubblico ufficiale per un atto contrario ai doveri d'ufficio o per un'omissione, un ritardo. Anche qui sono puniti sia il mediatore sia chi paga. >> Quindi un ampliamento notevole del perimetro penale per colpire anche queste zone grigie.
C'è stata anche una modifica sulla corruzione tra privati. Sì, l'ultima modifica rilevante che citiamo, il comma 76 ha riscritto l'articolo 263 del codice civile. La nuova norma punisce, ma di solito acquerela della società danneggiata, gli amministratori, direttori, sindaci, liquidatori di società private che prendono soldi o vantaggi non dovuti per compiere atti contro i loro doveri o contro la fedeltà verso l'ente.
e punisce anche chi dà o promette quei soldi. >> Quindi si colpisce la corruzione anche nel privato. >> Sì.
Riconoscendo che anche quella può danneggiare l'interesse pubblico, magari falsando la concorrenza. >> Direi che abbiamo toccato davvero tanti punti salienti di questa legge che è così articolata. Abbiamo visto l'architettura del sistema, l'ANACAL al vertice, il PNA come guida, i PTPC come strumenti locali, l'RPCT come figura chiave interna.
Esatto. E poi l'importanza della trasparenza come livello essenziale e tutte le modifiche agli altri istituti. Conflitto di interessi, pantuflage, codici di comportamento.
La tutela fondamentale del whistle blower fino alle novità penali. >> È un quadro davvero complesso. L'obiettivo sembra quello di costruire una specie di sistema immunitario per la PIA, no?
Agendo sia sulla prevenzione, piani, trasparenza, rotazione, formazione, sia sulla repressione, sanzioni, responsabilità, nuovi reati. >> Proprio così. Speriamo che questa nostra chiacchierata, questa analisi sia stata utile per orientarsi meglio in questa normativa e magari per cogliere quegli aspetti più rilevanti, appunto, anche in vista di una prova di concorso.
>> Assolutamente. Resta forse aperta una domanda, una riflessione finale, al di là di tutta questa architettura normativa che è imponente, quanto è cambiata poi davvero la cultura dell'integrità dentro le amministrazioni dopo questa legge? >> Eh, bella domanda.
È un tema che va oltre il dato giuridico puro, ma è cruciale per capire l'effica reale di tutte queste misure, no? >> Assolutamente. Un ottimo spunto su cui continuare a riflettere e magari per futuri approfondimenti.
>> Bene, grazie per averci seguito su Giuridicast. Alla prossima occasione per continuare il nostro viaggio nel diritto.
