14° Congresso CQ: Reforma Orçamentária - Visão dos Estados

[Música] [Aplausos] Convidamos o senor Augusto Monteiro para coordenar este painel. coordenador administrativo financeiro do grupo de gestores das finanças estaduais, Jefim. Vamos dar início a mais uma sessão do nosso congresso e com grande satisfação trazemos aqui o Dr Marcos Freitas.

Marcos é auditor de finanças da Secretaria de Fazenda do Estado de Alagoas, superintendente de política fiscal do estado e também representante do estado de Alagoas no grupo de gestores das finanças estaduais do Jefim e coordenador do grupo técnico de sustentabilidade fiscal do Jefim, um profissional com uma longa trajetória. Vou encurtar aqui o currículo dele para não tomar muito tempo destinado à sua palestra e vai abordar conosco a perspectiva dos estados, mais especificamente a partir do olhar do estado de Alagoas, quanto às atuais eh necessidades eh de reforma orçamentária, as peculiaridades da nossa gestão orçamentária e financeira. Então, sem mais para o momento, passo a palavra, Marcos.

seja bem-vindo. A palavra é sua, por favor. Eh, muito obrigado, Augusto, por essa apresentação.

Para mim sempre é uma honra tá compartilhando esses momentos, essas discussões de ideias com você. E também queria esclarecer que eu tô aqui na representação da secretária Renata. infelizmente ela não pôde estar aqui com a gente.

Eh, sei que muita gente, especialmente aqui no estado de Alagos, tem um carinho muito grande por ela. Espero tá aqui representando a altura. Eh, preparei uma pequena apresentação sobre reforma orçamentária, visão dos estados.

Eu acho que a ideia aqui é trazer algumas questões, eh, algumas questões pra gente discutir que são problemas que a gente vivencia no dia a dia, né? e colocar aqui paraa discussão a o auditório que tá repleto de pessoas que são especialistas no tema, também vivenciam isso todos os dias. Espero trazer aqui um pouco de reflexão para pro auditório.

Eh, eu preparei aqui um breve histórico do orçamento público. Não se preocupem que eu não vou eh discorrer sobre cada um desses eventos. A ideia aqui é mostrar que o oramento público ele é o principal fórum de disputa dos recursos públicos na sociedade.

Então onde se discute o orçamento é onde se discute onde vão ser coletados e aplicados os recursos, né? Então, quando você busca eh na teoria desde quando se discute o orçamento, desde 1091 na Península Ibérica, eh já era discutido o orçamento como uma visão de autorização eh e imposição de litações ao poder de tributar do Estado. Então, o orçamento ele surge dessa necessidade de impor limites ao poder naquela época absolutista dos monarcas, de tributar a sociedade.

E essa discussão ela vai evoluindo ao longo do tempo. E é interessante a gente pensar nessa evolução, porque pô, a gente tá discutindo orçamento hoje, 1000 anos depois. Claro, o orçamento ele é por ser ali a principal arena de disputa dos recursos públicos, ele evolui de acordo com a conjuntura social, econômica.

Então, é uma peça, é um instrumento que naturalmente ele não tem um estado da arte. A gente sempre tem que estar se adaptando porque a sociedade muda constantemente. Então, trouxe aqui alguns exemplos ali na Inglaterra, naquela famosa carta de João sem terra, artigo 12.

Nenhum tributo auxílio será instituído no reino, senão pelo conselho comum, exceto com fim de resgatar a pessoa do rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez. E os auxílios para esse fim deverão ser de valor razoável. Então ali o objetivo era a sociedade impor limites ao poder de tributar que era exercido pelo monarca.

E aí tem exemplos ali na França, Estados Unidos e no Brasil, várias revoltas tiveram como pano de fundo disputas eh sobre as questões de tributação do do dos poderes eh de quem tava no governo à época sobre a sociedade. Então revolta em Confidência Mineira, Farropilha, todas elas tiveram como pano de fundo também as questões de tributação. Eh, o orçamento ele evolui e ele passa ao longo desses séculos, desses milênios, de mais do que um instrumento onde o poder legislativo, os representantes da sociedade autorizam o poder executivo a coletar tributos da sociedade e autorizar onde esses tributos serão gastos.

Ele nos últimos anos ele passou a ser também um instrumento de planejamento. Então ele deixou de ser meramente um instrumento autorizativo do gasto e passou a ser também um instrumento de planejamento normal. Isso vem eh no último século, especialmente esse papel eh aumenta bastante a dimensão de planejamento no orçamento público e a gente chega, vou pôar aqui 1000 anos de história, a gente chega no arcabolso normativo da Constituição Federal de 88.

Então, pessoal, aqui PPA, eh, esse arcabolso normativo, ele surgiu ali na Constituição de 88. Que que é o PPA? é um instrumento onde a gente faz o nosso planejamento de médio prazo.

Ele tem a obrigatoriedade ali de prever as diretrizes, os objetivos e a meta da administração pública pros próximos 4 anos, sendo que o último ano do PPA ele coincide com o primeiro ano de mandato do próximo governante. Qual que é a ideia por trás disso? é tentar manter ali de alguma forma a continuidade do planejamento estatal, independente do governante de plantão.

Ele teria, em tese, a obrigatoriedade de dar continuidade ao planejamento que foi feito há 4 anos atrás pelo seu intercessor. Temos a LDO, lei de diretrizes orçamentárias, que o papel dela principal era ser um elo entre o PPA e a LOA, porque a LOA ela é um mero instrumento para previsão de receitas e fixação de despesa. É onde de fato o parlamento fala pro poder executivo, vocês têm autorização para arrecadar tanto, vai gastar tanto e dessa forma.

Então a LDO, ela acabou se tornando um instrumento que ganhou muita eh flexibilidade, ganhou muito tamanho, porque é um instrumento para fazer a conversa entre PPA e LOA. e acabou que ele se tornou um instrumento que qualquer regra sobre orçamento acabe indo paraa LDO. Por existe um princípio na LOA que é o princípio da exclusividade, que a peça orçamentária, ela não pode ter nada além de previsão de receita e fixação de despesa.

Na teoria orçamentária, é o que eles chamam de o orçamento, é o rabil longo, né? Que que é o rabilongo? É quando tá passando ali o projeto de lei orçamentária, que é um projeto de lei que tem prazo, projeto de lei de muito interesse, precisa ser aprovado.

É, de regra, os deputados, os parlamentares colocavam jabutis ali dentro daquele orçamento para aproveitar a toada e aprovar também. Então, existe um princípio orçamentário que é o princípio da exclusividade, que impede que outras matérias que não sejam de fato previsões de receita, fixação de despesas sejam colocados no orçamento. Por essa regra, a LDO acabou sendo a lei que congrega aí todas essas regramentos sobre o orçamento público.

Então, PPA LDOA, né, o tripé do planejamento e orçamento no país. Temos também a lei 4320, que é uma lei de 1964. É uma lei que tá sendo discutida fortemente.

A a revisão dessa lei, ela foi alterada recentemente, mas muito pontualmente, apenas para prever a possibilidade de de sessão são de créditos tributários, né? Eh, a securitização dos créditos tributários foi alterada recentemente, mas somente pontualmente nessa questão. Em relação às normas de finança pública, orçamento público, balanços, não houve modificação alguma.

E a gente trabalha com a lei de 1964, como eu falei no início, a gente, o processo orçamentário, ele é vivo. E a gente tem uma lei de 1964 que ela funciona, não foi modificada até hoje porque ela é genérico suficiente para permitir todas essas adequações que foram sendo feitas ao longo dos anos. Mas hoje já tem uma discussão forte, inclusive vindo por parte do governo federal de revisão da Lei 4320.

E temos também a Lei Complementar 101, que traz normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal. não é matéria orçamentária de mas a gente não consegue dissociar essas duas discussões. Inclusive as discussões hoje vão no sentido de fazer um casamento entre a matéria orçamentária e a matéria fiscal, porque o que a gente tem hoje é um planejamento e um orçamento que pensa no curto prazo.

Quando você pensa em responsabilidade de gestão fiscal, isso não faz sentido pensar no curto prazo, né? sustentabilidade fiscal, gestão fiscal, metas fiscais, é médio e longo prazo. Então, como é que eu faço um orçamento que não tem uma conversa em nível temporal com nossas metas fiscais?

Então, essa é outra frente de discussão também, por isso trouxe aqui a lei de responsabilidade fiscal. E uma frase aqui, né? O orçamento público é o principal instrumento de priorização das políticas públicas e um grande indutor econômico.

É o que eu falei no início, né? É onde tá o Fórum de Disputa, dos Recursos Públicos. é onde o estado tem a capacidade de priorizar áreas que vão ser desenvolvidas na sociedade e gerar desenvolvimento econômico.

Tem um artigo, inclusive na Constituição Federal, que ele é muito pouco lembrado e discutido, mas que recentemente foi até regulamentado pela a lei o lei da iniciativa lei da liberdade econômica, que é o artigo 174. Então, como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exerce na forma da lei as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo que esse planejamento ele é determinante para o setor público e um indicativo para o setor privado. A Lei da liberdade econômica regulou esse artigo 174, além de outros, da Constituição, para regular como que o Estado, como indutor do desenvolvimento, priorizador de áreas de desenvolvimento, eh atua sem eh prejudicar a liberdade econômica dos agentes privados.

E aí, fazendo, depois de fazer esse pano de fundo sobre as questões de orçamento público no Brasil, como que é o nosso arcabolso normativo sobre o tema, vou colocar algumas questões aqui que são mais práticas e é que a gente vivencia no dia a dia. Agora, primeiro ponto, é algo que é debatido nacionalmente. A gente teve palestrantes aqui hoje pela manhã que discutiram eh orçamento público.

Provavelmente isso já foi abordado aqui, mas um dos principais problemas que precisam ser enfrentados em relação ao orçamento público seria a rigidez orçamentária. E é isso. O poder público ele tem grandes vinculações de gasto, muitas despesas obrigatórias e existe pouca margem de manobra para se adaptar às mudanças da sociedade, para se adaptar às vezes até os projetos de governo de quem foi eleito para conduzir o estado durante ali 4 anos.

Então a gente tem, por exemplo, vinculações de recurso. E aí quando a gente fala de vinculações de recursos, a gente tem que parar para pensar o que que a gente quer somente desvincular recursos. e retomar pro poder executivo o poder de decisão sobre onde eu vou aplicar os recursos arrecadados.

Ou a gente também tem que fazer a discussão sobre buscar novas fontes de financiamento para as políticas públicas. Eh, e eu coloquei uma frase ali, perpetualização de situações conjunturais. Então, quando a gente discute orçamento público e estabelece algumas vinculações, é um sinal claro da sociedade de que eu quero que arrecade tais recursos, porém, para aplicar em determinadas políticas públicas.

Quando isso é feito? Isso é feito em um determinado momento conjuntural em que as forças da sociedade, e aí pode ser, por exemplo, professores, médicos, poder, eh, alguma política pública, estabelece que a prioridade naquele momento é aquela. Depois que essa prioridade é estabelecida por lei e o recurso é vinculado, a gente observa que é muito difícil tirar essas vinculações.

É, é, é muito difícil, não, praticamente impossível. e a sociedade avança e você perpetualiza uma situação que naquele momento era conjuntural. E no Brasil a gente faz vinculações demasiadamente.

Então, coloquei ali algumas situações, por exemplo, piso do magistério, né? Eh, existe uma vinculação com o piso do magistério e a gente observa hoje em alguns estados número de matrículas nas escolas caindo. Talvez exija ali um menor financiamento da atividade de educação naquela escola.

E aí, como é que você faz essa discussão? Sendo que existe uma vinculação com o mínimo constitucional que você tem que aplicar em educação. Eh, mínimos constitucionais.

Então, por exemplo, a gente tem que aplicar no caso dos estados, né? Então, já que reforma orçamentária dos estados, vou citar o caso dos estados. 25% das receitas públicas tributárias, elas têm que ser aplicadas em educação.

12% tem que ser aplicado em saúde. E aí a gente para para pensar, poxa, chegou a pandemia. Os recursos são limitados, as necessidades são imensas e na área da saúde aumentou ainda mais.

Eu tenho que aplicar 12, mas eu não tenho mais de onde tirar, porque eu tenho que aplicar 25 na saúde, eu tenho que cumprir com minhas obrigações de despesa pessoal. Então, existe uma rigidez que o gestor público ele não consegue manobrar muitas vezes para poder atender uma demanda que em determinado setor aumentou. É o caso da pandemia na área de saúde.

Existe uma vinculação na área de saúde 12%, mas que no momento da pandemia 12% não era suficiente. Eu não tinha, por exemplo, de onde tirar mais recurso. Se discutiu à época a possibilidade de fazer um mínimo conjunto entre educação e saúde.

De ser 25 e 25 educação, 12% de saúde. Por que que a gente não junta ali 37 paraas duas áreas? é o governante de do momento, ele pode escolher para onde ele quer alocar mais recursos, porque efetivamente ele foi eleito pela sociedade para fazer esse tipo de decisão.

É claro que todas essas vinculações são legítimas porque passam por um processo legislativo, orçamentário. Então é uma obrigação legal. Se é legal foi aprovada pelo parlamento e tem respaldo dos representantes da sociedade.

A questão que a gente coloca aqui, essas situações têm que estar sempre sendo rediscutidas. emendas parlamentares impositivas também é um instrumento legítimo. Às vezes a gente tende a acreditar que a emenda impositiva não é instrumento legítimo, mas quando eu trouxe no início da apresentação que os primórdios do orçamento remontam ali a 1091 na Península Ibérica como uma forma do legislativo à época, né, impor limites ao aos poderes absolutas dos reis.

Eh, o que tá tendo ali é uma disputa entre os representantes da sociedade e o governo e o e o representante do governo para evitar desmandos. E quando a gente pensa em emendas positivas, é esse ciclo que a gente tá assistindo novamente, uma ascensão de do poder legislativo sobre o poder executivo. Eu coloquei no slide, não comentei, mas nos Estados Unidos, quando a gente estuda o histórico do processo orçamentário nos Estados Unidos, é uma balança entre o poder legislativo e o poder executivo sobre quem tem mais controle sobre o orçamento.

Isso é totalmente legítimo. É hoje, então, a gente vive um aumento das emendas parlamentares impositivas, o que comprime ainda mais ó, a discricionaridade do governador, do poder executivo em alocar gastos, porque ele precisa alocar de acordo com a determinação do parlamento. E e isso é legítimo, mas na minha visão, o que falta é a gente repensar também o papel do poder legislativo atuando na execução do orçamento.

Basta ao poder legislativo indicar uma emenda, falar para onde vai, que tipo de responsabilidade o poder legislativo também tem que adotar, tem que ter, já que também ele tem um poder maior sobre o orçamento público. Então são várias questões que têm que ser discutidas. Eu não tô falando aqui, por exemplo, ah, tem que acabar com emenda positiva, tem que reduzir emenda impositiva.

Não é isso que eu tô dizendo, porque a gente tem modelos de orçamento onde o orçamento é totalmente impositivo e o executivo ele só executa o que o parlamento aprova. A gente no Brasil tinha um modelo, tem um modelo que tá evoluindo, mas é um modelo autorizativo, onde o legislativo autoriza o poder executivo e o executivo eh executa aquilo que foi autorizado ao critério dele. Ele não tem obrigação.

Então, as emendas parlamentares positivas são um movimento onde o poder legislativo ele ganha um pouco mais de poder sobre as escolhas de gasto do setor público. Isso, é claro, reduz a discricionaridade do executivo. Tá errado?

Não, mas eu acho que a gente precisa repensar o papel e a responsabilidade do parlamento em relação às escolhas de políticas públicas que estão sendo feitas. Isso tem que ser feito de forma clara e transparente para que a sociedade entenda e compreenda como essas escolhas são feitas, quem são os responsáveis por essas escolhas. Coloquei aqui outro ponto, né?

Aumento dos gastos obrigatórios. Então, o orçamento também tem diversos gastos obrigatórios. gastos obrigatórios são aqueles que a partir do momento que ele tá contratado, o poder executivo não tem muita opção a não ser de fato executá-los.

Então a gente cita aí previdência, dívida pessoal, eh os os repassos aos poderes, os mínimos constitucionais que eu já citei, especialmente saúde e educação, as emendas parlamentares. Eu até coloco aqui contratos, né? Porque muita gente fala assim: "Ah, despesa de custeio não é obrigatória".

Não é bem assim. Primeiro porque dentro da despesa de custeio, você tem uma parte que é mínimo constitucional, é saúde e educação, você tem que aplicar. Segundo que você tem contratos.

Contrato depois que ele foi assinado e o prestador entregou o serviço, você tem que pagar. E e terceiro que é prestação de serviço público que tá sendo oferecida. Não dá para simplesmente cortar despesa de custeio, vai parar o serviço público.

Não, não vai. Então, a margem de manobra do poder executivo em relação ao orçamento, ela tem ao longo do tempo diminuído bastante por conta de gastos obrigatórios emenda parlamentares, mínimos e vinculações de recurso, gastos procíclicos. Isso é uma discussão também muito interessante que a gente precisa repensar.

A gente tem vários tipos de gastos que são vinculados à performance de arrecadação. Então, por exemplo, saúde e educação. Se a receita bomba, receita, pô, tô arrecadando muito, eu vou ter que aumentar o gasto em saúde e educação.

E às vezes o poder público ele nem se planejou para ter aquele aumento de gasto. A gente já viveu situações, já viu situações onde, poxa, o o a receita aumentou bastante, eu preciso cumprir o mínimo de 12% na saúde, de 25% na educação. Eu vou fazer um gasto às vezes que eu não consegui nem me planejar para fazer aquele gasto, porque às vezes não é possível prever qual que vai ser a dinâmica da economia.

A arrecadação aumentou por conta de um cenário externo externo favorável e às vezes o o poder público tem que fazer que ele gaste na marra. eh, às vezes sem conseguir planejar bem, eh, sem ter tempo hábito de discussão da expansão daquelas políticas públicas, mas ele é obrigado a fazer. Outra questão, quando a a receita aumenta muito, a gente tem alguns limitadores em relação, por exemplo, a despesa pessoal, dívida.

Então, se a RCL aumenta, abre o espaço para você aumentar a despesa com o pessoal, OK? Você aumenta a despesa com o pessoal, contrata uma despesa obrigatória. Mas se no ano seguinte a receita começa a performar mal, você também gasto é obrigatório.

A receita ela reduz, mas o gasto ele não vai reduzir, ele vai continuar aumentando. Então essa é uma tendência que é uma característica, né, do dos orçamentos no Brasil que tem muita vinculação de gastos prociclos. a receita desempenha bem, abre espaço para aumento de algumas despesas, a obrigatoriedade de execução de algumas despesas, isso eh tem muitas questões que são prejudiciais, pessoal.

Essa aqui é uma visão que agora é é bem dos estados mesmos. O Augusto tá aqui do meu lado, ele sabe muito bem disso. Augusto já foi presidente do Jefim, eh tava na linha de frente nessa disputa, nessa discussão com o governo federal e os estados aí para conduzir o pacto federativo.

E isso é algo que a gente sente na pele, os municípios sentem na pele, que são esses conflitos federativos. Coloquei uma pequena frase aqui, né? A imposição de novos gastos ou a redução de receitas implementadas no âmbito do Congresso Nacional ou alteração de regras do governo federal prejudica o planejamento dos estados e a condição do orçamento e da política fiscal.

Eu trouxe alguns exemplos aqui para discussão. Primeiro, instituição de pisas pelo Congresso Nacional. Eh, aqui a discussão não é se é legítimo ou não a imposição de um piso, a a valorização de determinada categoria, mas da forma que as coisas estavam sendo feitas, era como se tivesse fazendo um favor com chapéu alheio, né?

Porque o Congresso Nacional editava uma lei, estabelecia um pipo, reajustava um piso e aí os estados e municípios ficavam reféns, né? porque eles tinham se planejado para aquilo. Eh, e aí é imposto o piso e a quem tem que arcar com a despesa no final das contas são os estados e municípios.

E isso aconteceu recentemente no piso da enfermagem, piso dos professores. Tanto que lá no próprio Congresso Nacional foi criada recentemente, foi promulgada a emenda constitucional 128, que é esse último ponto aí da tela, e modificou o artigo 167, parágrafo 7º da Constituição, para o quê? para vedar imposições de encargos financeiros sem transferência dos respectivos recursos para fazer frente à aquelas despesas.

Então, hoje tem na na Constituição a previsão de que, OK, se algum ente vai fazer uma legislação que impõe uma despesa ou um encargo financeiro pro outro ente, tem que ser prevista também a contrapartida financeira. Eh, isso aconteceu tanto no piso do da enfermagem que teve toda uma discussão no que foi pro STF para como que seria feito o financiamento eh desse piso da enfermagem. Então, qual que é o problema?

O problema é que isso mata o planejamento do orçamento, planejamento fiscal dos estados. Se você tá preparado para conduzir sua política fiscal de determinada forma, de repente vem uma imposição de outro ente, cria uma obrigação nova para você. Um outro exemplo, esse foi fortíssimo, aconteceu em 2022, foi a lei complementar 94.

Ela reduziu a alíquota de alguns itens do ICMS, os itens mais relevantes, combustível, energia, transportes, comunicação, reduziu a líquota desses itens e que eram a principal fonte de receita dos estados. paraa sociedade pareceu muito bom, muito positivo. De fato, foi porque houve uma redução no preço dos combustíveis e a sociedade sentiu a a o arrefecimento da inflação, porém isso foi feito de forma só dada via Congresso Nacional, eh patrocinada pelo governo federal.

E os estados foram todos, não vou dizer pegos de surpresa, porque os representantes dos estados estão no Congresso Nacional. Porém, eh, foi algo realmente que em 2022 dificultou muito o planejamento dos estados. Os estados tiveram que se adaptar com essa queda de arrecadação que teve, que foi muito significativa.

Em Alagoas foi mais de 600 milhões. Brasil, algumas estimativistas falavam que foi uma queda de arrecadação de 100 bilhões. Isso tudo foi teve que ser solucionado novamente no STF, né?

Porque existiam algumas previsões de compensação na lei que o governo federal não fez caminhar. Então os estados tiveram que recorrer o STF, interromperam pagamento de dívida e é algo que tem reflexos até hoje. Então é novamente aqui um exemplo de como que o governo federal às vezes edita e publica algumas normas com impacto nas finanças públicas locais, sem haver um diálogo entre as partes.

Reforma da previdência dos militares, algo recente também. Salva engano, não tão recente, 2019, mas houve algumas reformas militares também gerando obrigação pros estados. Mesma situação.

Alteração de regras da CAPAG pela STN. Então, a que que é a CAPAG? A Capag eu eu digo que é um rating do estado.

Dá uma nota para ele e fala se ele tem condição de pegar um empréstimo com garantia ou não da União. Qual que é a diferença de você pegar um empréstimo com garantia da União? O empréstimo ele é mais barato porque eu tenho a garantia do governo federal e se eu tenho a garantia do governo federal o banco me empresta dinheiro pro estado e cobra uma taxa de juros menor.

Então é muito importante pros estados primeiro, para demonstrar pra sociedade que ele tá equilibrado, que as contas estão em dia e na hora que ele vai captar recurso no mercado, o recurso, esse crédito tem um preço mais barato. Então é algo muito importante. que a frequentemente a STN, Secretaria do Tesouro Nacional, faz algumas alterações e não questiona o mérito dessas alterações, porque muitas vezes eles estão tentando conduzir a política dos entes subnacionais para um caminho de sustentabilidade fiscal, mas é uma decisão que afeta 27 estados com diversidades imensas e essas mudanças elas não têm uma previsibilidade.

Então, a mudança ocorre hoje e vai afetar já no exercício seguinte que o estado tava fazendo todo um planejamento de passar de CAPAG C para Capag B ou Capag A, melhorar sua posição fiscal e de repente ter uma mudança na regra, então prejudica demais. Eh, enfim. E aí a emenda constitucional 128, que eu já citei.

Então, conflitos federativos é algo também que precisa ser pensado quando se fala em reforma do orçamento público, porque é muito difícil pros estados fazerem planejamento quando tem essa interferência, quando tem essa falta de comunicação entre entes, tanto do da união com os estados, dos estados com municípios, eh é necessário estabelecer eh mecanismos que permitam a discussão dessas alterações que seja feita de forma consensual. E aqui coloquei alguns instrumentos de eh uns desafios do orçamento público. Primeiro, desenvolver de falta uma cultura de orçamento e planejamento, inclusive quanto a etapa de revisão dos gastos públicos.

Eh, aqui no Brasil a gente tem a prática de fazer orçamentos incrementais, né? A gente tem uma dificuldade muito grande em fazer revisão de gasto. Existem algumas iniciativas em alguns estados, alguns municípios.

O próprio governo federal tá fazendo a iniciativa de revisão de gastos públicos, mas é algo que a gente ainda precisa melhorar essa cultura. Necessidades de consolidar a legislação orçamentárias em poucos instrumentos. Então hoje, como eu cutei lá atrás, a gente tinha três instrumentos principais, PPA, Lidel e LOA, sendo que o PPA é um instrumento que ele tem muita pouca efetividade.

Ele é feito ali nos primeiros 4 anos de governo para atender as determinações constitucionais, porém é um instrumento que a gente sente falta da da eficiência, da efetividade da entrega dele pro pra sociedade. governo Federal, estado de Alagoas, fez no último PPA um PPA participativo, chamando a sociedade. É um avanço grande, mas a visão é que o PPA é um instrumento que precisa ser melhorado.

E hoje a gente tem várias discussões sobre marcos de médio prazo, tanto marcos orçamentários quanto marcos fiscais. E a ideia é justamente dar ali ao PPA, mas não o PPA como instrumento à parte. O PPA vielou a ser um instrumento que pense não só no orçamento do exercício seguinte, mas no nos orçamentos dos próximos anos, olhando também além das questões orçamentárias, as questões fiscais, as metas fiscais estão interligadas.

Então, seria ali um papel do PPA dentro do orçamento, pensando no médio prazo, eh, garantir a legislação orçamentária capaz de lidar com temas transversais. Aí aqui eu citei alguns exemplos que que são temas transversais. O orçamento público ele afeta todas as áreas da sociedade.

Algumas áreas, dependendo da conjuntura, exigem uma atenção especial ou não. Então, por exemplo, a gente tem questões raciais, questões de gêneros que o orçamento público ele tenta atacar. O governo federal tá avançando bastante nisso.

Eh, no governo federal já tem alguns marcadores de gênero para demonstrar que determinada política pública focada em mulheres tem uma entrega de fato ali paraas mulheres. A gente tava discutindo eh no Jefim semana passada, tô vendo o André aqui do BID, provavelmente ele, eu eu acho que o tema da sua apresentação foi eh política fiscal e mudanças climáticas e um dos temas centrais nessa discussão é marcadores orçamentários sobre mudanças climáticas. como que eu identifico no orçamento questões relacionadas à mudanças climáticas, determinada receita, determinada despesa atua para eh enfrentar problemas relacionados a mudanças climáticas.

Então, essa questão de discussão de marcadores orçamentários, ela é muito importante para dar transparência, visibilidade e permitir planejamento e mensuração de resultado em determinadas áreas. Aqui a questão dos marcos orçamentários de médio prazo é isso, superar limitações dos ciclos orçamentários atuais em fazer frente aos objetivos e metas estabelecidas. Então, qual que é a função do marco orçamentário de médio prazo?

é tirar essa milpia do orçamento de olhar só pro exercício seguinte para olhar para para o médio prazo, levando em considerações metas fiscais e outras questões de sustentabilidade eh no no tempo. Facilitar facilitar a priorização estratégica dos gastos, abstraindo as pressões imediatas e restrições legais que afertam o orçamento anual. Como a gente tem um orçamento que vê muito no curto prazo, a o orçamento ele fica muito sujeito a pressões imediatas.

Porque não existem mecanismos conduzam eh de forma mais perene a as metas de governo no médio prazo. Então, pensa em PPA, você tem que planejar para 4 anos, mas a gente tem muita dificuldade em fazer isso. Pessoal, é isso.

Coloquei então aqui alguns algumas questões sobre orçamento público, alguns desafios que a gente precisa enfrentar e fico aberto aí a discussões, questionamentos. Obrigado, Marcos. muito esclarecedor o seu depoimento e eu gostaria de destacar eh que ao trazer uma visão aplicada de um dos estados importantes da nossa federação, estado de Alagoas aqui, nosso estado anfitrião, o Marcos que está na linha de frente, né, da gestão fiscal, da política fiscal do estado, junto com sua secretária, nossa querida Renata, que eu quero mandar as lembranças aqui para ela, eh, É, mas ele traz para nós as mesmas preocupações que nós vimos sob uma perspectiva mais teórica nas sessões que antecederam essa esse trecho aqui da tarde do nosso congresso, onde a gente vai buscar a visão de cada um dos dos operadores, digamos assim, da política fiscal.

No caso, o Marcos aqui trazendo a visão de um estado, dos estados. Eh, mais adiante teremos a visão dos municípios, também a visão dos órgãos de controle. E quando a gente eh eh se debruça sobre esse elenco de preocupações que o Marcos nos trouxe, eh eu fico aqui refletindo, a gente tem um orçamento, mas parece que tem muita gente que quer um orçamento só para si, né, ou quer um pedaço do orçamento para chamar de seu.

Eh, talvez aí esteja a raiz das vinculações, das restrições, dos mínimos, dos pisos. Eh, e o que é que parece estar por trás desse excesso de engessamento do orçamento para usar a a palavra que você colocou? Me parece que uma desconfiança no gestor, né?

Ou seja, a gente elege o gestor, mas proíbe ele de escolher o que vai fazer com orçamento público. E vale e sempre lembrar, né? eh revisar que o orçamento é a expressão financeira do planejamento.

Então, é é um há um certo contracenso, há uma contradição conceitual entre se você tem um sistema democrático em que você elege dirigentes, eh, em tese responsáveis pelo planejamento e condução das políticas públicas dos estados, dos municípios, da união, mas ato contínuo, você o aprisiona de diversas formas. e retirando quase que integralmente a sua capacidade de deliberação sobre a função alocativa do Estado. Então, hoje o nosso grau de de engessamento orçamentário, ele ultrapassa 90%.

Eh, 90 e lá vai fumaça, não é? Não é por pouco, não é em torno de 90. Porque além das vinculações constitucionais, conforme o Marcos aqui colocou, existem as obrigações com folha de pagamento, as obrigações contratuais, as obrigações com precatórios, com dívida pública.

Então, eh por vezes a gente tem até a impressão que os nossos e eh compromissos obrigatórios ultrapassam as receitas totais. E nesse cenário fica o desafio de tentar fazer algo de novo, não é? Eu acho que cada gestor que que tivemos agora, as eleições municipais, né, novos gestores vão assumir os municípios, ele chega e claro tem uma satisfação a dar a à sociedade, aos seus eleitores, a todos aqueles que emprestaram a ele um voto de confiança.

E o que acontece? ele olha pro orçamento, não tem espaço para incluir mais nada, porque o trem já tá nos trilhos, as decisões já foram todas tomadas anteriormente ao seu início de atividade. Eh, me parece que isso remete a uma consequência que é essa prática.

E aqui vou vou lembrar as palavras do professor Travisan quando nos colocou de manhã, eh, lembrando acho que Machado de Assis, que antes de mudarmos as leis, temos que mudar a nossa conduta, temos que mudar a nossa cultura, a nossa prática. Eh, quando o novo gestor assume um orçamento, não pode fazer nada porque já tá tudo alocado. Me parece que a gente tem um estímulo muito grande aí a ter uma construção da próxima peça orçamentária com uma visão mais otimista de receitas, não com a previsão realista.

Então, para abrir espaço para incluir alguma coisa de novo, você tem que prever uma receita adicional e no fundo talvez saiba que não vai se realizar. Então, daí vem a consequência que também foi trabalhada aqui pelos palestrantes mais cedos, que é uma peculiaridade do nosso país, que às vezes o orçamento ele já começa contingenciado desde o primeiro dia do ano, que também não faz sentido, né? Então, assim, para finalizar esse breve comentário e abrir para perguntas eh de todos os senhores, mas eu acho que quando nos debruçamos sobre a necessidade de reforma orçamentária no Brasil, tem um trabalho grande a ser feito.

E esse trabalho não começa pela mudança de legislação, ele passa também pela mudança de legislação, mas é preciso eh repensar toda essa nossa prática, porque estamos caminhando num formato, num numa maneira de organizar a atividade do setor público que ela ela se ela própria se inviabiliza. fica muito difícil pensar a a efetividade das políticas públicas, a qualidade do gasto público num cenário aonde as decisões alocativas estão totalmente comprometidas e o futuro tá preso ao passado. Você tem que gastar naquilo que você já gastava, os limites de educação, os limites de saúde, enfim.

Eh, e não vou nem entrar na questão da desigualdade eh regional e municipal na distribuição dos recursos, aonde nós sabemos que os critérios eh eh esculpidos em nosso sistema de partilha, eles são eh totalmente defasados e inadequados, tanto aqueles que defendem a repartição do fundo de participação dos estados, quanto também os que orientam o fundo de participação dos municípios que terminam proporcionando um montante excessivo de recursos para alguns e uma insuficiência bastante significativa para outros. Mas é o cenário que a gente tem que eh efetivamente voltar o nosso olhar para buscar soluções. E como disse, eu acho que as soluções não vão passar só pelo lado da legislação, mas tem que ser perseguidas, porque do jeito que tá é que não pode permanecer.

Então, eh, quero agradecer muito, Marcos, participação. Excelente. Peço mais uma vez a salva de palmas aqui para o Marcos.